“十二五”时期解决农民工问题的总体思路研究 - 企业社会责任论坛

　一、农民工工作已站在一个新的历史起点

　　农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是现代产业工人的主体，是我国现代化建设的重要力量。新世纪以来，特别是“十一五”以来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在党委、政府工作重要位置，全面推进农民工工作，在维护农民工合法权益、探索建立农民工工作长效机制等方面取得了明显的阶段性进展。

　　(一)农民工总量稳定增长

　　“十一五”时期，各级政府、各部门积极贯彻中央部署，认真落实农民工就业促进相关政策，农民工总量继续增加。2009年，全国农村外出务工劳动力达到1.4533亿人，比2005年增加1955万人，年均增加490万人左右。农民工收入水平较快增长，2009年月均收入达到1417元，比2005年增长65%，年均增长13%。1980年后出生的新生代农民工成为农民工的主体，初中以上文化程度、接受过职业培训的农民工比重稳步上升，农民工技能水平不断提高。农民工的就业结构、就业方式继续发生变化，呈现出一些新的特点和动向。制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域，第三产业就业比重不断提高，正在成为更多农民工就业的重要选择。随着国家产业结构和区域经济布局的调整，中部崛起、西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向有所变化，中西部地区就地、就近转移逐步加快。农民工回乡创业步伐开始加快，新型双向流动正在形成。农民工转移的稳定性总体上显著提升，流动的“家庭化”趋势明显，在流入地居住趋于长期化。在应对国际金融危机中，各级政府措施有力，平稳解决了农民工集中返乡问题，促进了农民工就业持续增长，为保民生、保稳定做出了重大贡献。

　　(二)农民工政策取得重要突破

　　2006年以来，我国相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等重要政策和法规，形成了解决农民工问题的政策体系，权益保护工作力度大大加强。农村劳动力转移培训工作不断推进，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。农民工子女义务教育“两个为主”政策的确立，为进城农民工子女平等享受义务教育创造了条件。农民工社会保障从无到有，社会保障覆盖面逐步提高。农民工公共卫生服务和计划生育服务不断完善，居住和安全管理工作得到加强，户籍改革和人口管理取得一定进展，流动人口信息管理服务系统逐步建立，全社会关心农民工的气氛日益形成。

　　(三)做好农民工工作的经验进一步丰富

　　国务院在2006年3月建立了由31个部门和单位参加的农民工工作联席会议制度，地方政府也建立了相应的农民工工作机构，形成了党委、政府统揽，部门分工协作的工作机制。近年来，各地各部门高度重视解决农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，积极探索有中国特色农村劳动力转移道路，为做好新时期农民工工作积累了宝贵的经验。

　　坚持解放思想，尊重农民主体地位和首创精神，是做好农民工工作的首要前提。农村劳动力转移就业和外出务工，是农民的自主选择。各级政府遵循劳动力合理流动、劳动者自主择业、农村人口向城市集中的规律，不断完善政策措施，积极引导农民工流动，促进了农民工就业。

　　坚持市场化导向，充分发挥市场的基础作用，是做好农民工工作的必然途径。农民工队伍的发展、壮大，是市场经济的产物，政府尊重市场机制，及时调整政策，创新制度，弥补市场失灵，保障了市场机制发挥作用。

　　坚持深化改革，消除农村劳动力流动的体制障碍，是做好农民工工作的重要条件。经济体制和社会管理体制的每一次改革，都降低了农民工流动的制度成本，促进了农民工队伍的发展。

　　坚持以人为本，不断完善公共服务，是做好农民工工作的重要保障。各级政府按照公共服务均等化的基本要求，加强对农民工的公共服务，有力地保障了农民工的合法权益，农民工的公共服务水平不断改善。

　　坚持城乡统筹，推进城乡就业一体化，是做好农民工工作的必由之路。农民工流动就业的歧视性政策障碍逐步取消，跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场逐步形成，为建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场奠定了基础。

　　一些地区在促进农民工就业、开展培训就业方面作了大量的工作。但调查表明，多数农民工反映从未接受过就业培训，缺乏一技之长。不少地区在落实国家政策方面还不同程度地存在走形式的问题，培训的效果并不理想。

　　1.政府对农民工的公共就业服务严重不足。促进就业是一项公共政策，政府发挥着重要作用。近两年来，政府的公共就业服务体系在解决农民工就业问题上发挥的作用越来越大。但与我国庞大和复杂的农民工就业需求相比，政府对农民工的公共就业服务严重不足。首先，公共就业服务体系在农村基础薄弱。我国的公共就业服务体系主要是为城镇居民建立的，目前城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已比较完善，而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱。不少省份的公共就业服务体系还没有延伸到农村，乡镇和村两级普遍没有就业服务机构，相关的政策措施和用工信息难以及时传递到农民工手中。第二，以城市居民为主要服务对象的就业服务模式不适应农民工的需求。一些城市公共就业服务机构虽然对农民工免费服务，但多以自发零散来城市求职和城市中打算转岗的农民工为对象，服务方式主要是通过组织招聘洽谈会或登记介绍。这种方式一般等待周期长、花费大、成本高，但农民工的流动性较大，对这种方式等不起、耗不起。而且，这种方式对于临时工或低层次的劳动力也不适用。第三，权威性、指导性的公共就业信息发布不够。没有建立起完善的农民工就业统计和信息发布制度，更没有就业预警机制。各级公共就业服务机构之间缺乏沟通，信息网络不能互联互通。面向农民工的就业信息，不仅纵向短路，难以“进村入户”;而且横向阻隔，信息不能共享。

　　2.就业服务市场不发达，难以满足农民工跨区域流动要求。根据人力资源和社会保障部数据，截至2007年底我国共有各类职业介绍机构37897所，其中公共职业介绍机构24806所，占总数的65.5%;个人开办的职业介绍机构10165所，占总数的27%;其他组织开办的职业介绍机构2926所，占总数的8%。所以从绝对数量上，市场化劳务服务力量偏弱。全部近3.8万职业介绍机构共有工作人员128821人，这意味着包括公共机构在内，我国职介机构平均从业规模不足4人。如此小规模的就业服务机构很难承载起农民工大规模、跨地域转移的重任。小规模赢利性职业中介带来的另一个弊端，就是不考虑自身和行业长久发展，对农民工的欺诈现象时有发生，造成农民工的极大不满和不信任。几年来，政府主管部门逐年加大了对非法中介的打击，对净化职业中介市场起到了非常好的效果。但还没有真正重视社会和民间资本在农民工就业服务市场所发挥的作用，对优秀的、规模化运作的社会就业服务机构的政策引导和品牌推广还很不够，这些机构完全依靠自身力量缓慢发展，良好的模式难以快速惠及更大范围的农民工和企业。

　　3.农民工培训的组织形式和内容还有待改进。为了完成国家要求对农民就业培训的任务，各地普遍加强了对农民工培训的组织，但不少地方还不同程度地存在走形式的问题，培训的效果并不理想。另外，对农民工返乡创业需求的现代农业和创业知识培训不足。

　　尽管在保障农民工劳动权益方面取得了明显的进展，仍存在一些薄弱环节和突出问题。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇，一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等。农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，导致农民工在城市压低消费水平，影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想，农民工超时间劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。

　　1.许多进城农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系。随着农民工数量的逐年增加，农民工同住子女的教育需求也日益增长，但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高。

　　2.农民工不能平等享受公共卫生服务。农民工子女计划免疫接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系。

　　3.农民工参加城镇养老、医疗等社会保险还很低。现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工。但目前农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。大多数农民工还没有参加城镇医疗保险，平均参保率为10%左右。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工(如门槛高、难转移等)方面的问题。正规社会保险制度的高费率问题，不利于扩大保障覆盖面和可持续运行。企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解劳动真的社会风险，促进社会消费的扩大。

　　我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同，政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同，待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。长期以来，一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分，但企业缴费部分没有带走，累积在当地，而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户，更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策，但这种政策调整触发群体性事件的事实表明，整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全衔接良好的社会保障体系，还任重道远。

　　4.农民工住房未纳入城镇住房保障体系。目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，各地政府对农民工在城市的住房实际上是放任自流，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外，这种情况严重影响了农民工的生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。

　　5.农民工流入地的财力与事权不匹配问题比较突出。我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务;以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排;在城市公立学校平等就学的机会。在人口流动性增强的背景下，流入地的财力与事权不匹配问题比较突出，无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。以义务教育为例，我国义务教育政策执行机制的特点是按照户籍管理相关经费，外出打工者的子女随父母在打工地就学时，打工地不愿意承担其义务教育支出，因为对这些相对发达的地区而言，已经上交了财政收入，他们认为通过中央的转移支付，已经为打工者子女的教育经费做出了贡献。这种体制下，城市不愿为农民工子女提供免费的义务教育，致使大量学龄儿童仍然留在农村，已经进城的打工者子女很难在打工地享受到应有的义务教育。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口，特别是农民工及其家庭，需要公共财政体制的改革。

　　我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的农村流动人口计入城镇人口。按照这一口径，近年来，城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。农民工进城就业，不仅希望增加收入改善生活，而且强烈要求被城市社会所接纳。特别是20世纪80年代以后出生的新生代农民工，对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化，融入城市的意愿强烈。但户籍制度抬高了农民工进城的门槛，农民工进城落户定居还有很多体制和政策障碍，他们仍被视作为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，付出往返流动的成本，造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费。这种不彻底的转移方式，不能起到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。稳定就业的农民工不能在城镇定居，加剧了他们的流动性，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军。农民工有限的收入基本上都寄回老家，不能充分利用外来人口固化来增加城市消费需求。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，成为严重制约城镇化健康发展、严重制约农村发展的一个突出矛盾。

　　目前城乡和区域分置的社会福利体系，和相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行了各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区(往往是本县、或者是最多是地级市的)的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。

　　大多数的农民工在工作之余，无事可做，无处可去，备感无聊。农民工对丰富多彩的文化生活充满了渴望，由于收入低，农民工希望能够看到免费的、优惠的电影、文艺演出，得到免费的、优惠的知识培训、景点门票，但始终难以实现。农民工交际圈封闭，他们在城市中集体劳动、集中住宿，无论生活还是找工作，农民工更多地局限于熟人朋友之间的联络，与社区居民很少来往，并未融入当地的社区居民当中。许多用工企业认为由企业开展农民工文化服务会增加企业负担加大成本，并不愿为此多投入。总体来讲，农民工的文化需求目前处于一种饥渴的状态，他们工作在繁华的都市里，却生活在精神上的孤岛上。现实生活中，农民工自我感受就业压力很大。农民工数量多，受教育程度低，其心理健康和价值取向都需要高度关切。

　　农民工群体仍然长期游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。现行的选举制度与户籍制度是直接联系的，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。

　　“十二五”时期，做好农民工工作，必须坚持统筹城乡就业，以创业促进就业，把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和促进农民工进城定居为重点，稳步推进农民工市民化，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。

　　“十二五”时期，做好农民工工作，应当坚持的基本原则：

　　一是立足推动农村劳动力充分就业。深化培训和就业制度改革，消除农村劳动力流动的体制性障碍，加快形成城乡统一的人力资源市场，促进农村劳动力多渠道持续向非农产业和城镇转移。

　　二是立足推动农民工依法享有各项劳动权益。促进企业让利给劳动者，推进工资集体协商制度，提升一线工人工资，提高最低工资标准。完善维权法规，健全维权机制，加强社会监督，保障农民工体面劳动和有尊严地生活。

　　三是立足推动农民工平等享受城镇公共服务。按照公共服务均等化的基本要求，深化社会管理制度改革，加快建立农民工与城镇居民共享的教育、卫生、住房、文化和社会保障等服务体制，健全普惠的公共服务制度。

　　四是立足推进农民工市民化。20世纪80年代，我国农民工政策基调是消除农民“离土”的限制，20世纪90年代的政策基调是消除农民“离乡”的限制，进入新世纪，政策基调正在向消除农民工在城镇“落户”限制的方向转变。实现农民工向市民角色转变是大势所趋，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结，必须深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

　　五是立足于创新农民的管理和服务制度。构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台，为农民工提供职业介绍、社区救助、卫生、计划生育、教育、文化和体育等公共服务。加强农民工群体中的党建工作，逐步实行属地管理，以党建加强农民工管理和带动农民工维权。充分发挥行业主管部门和协会的作用，有针对性地解决农民工培训、工作、生活、居住和维权等方面的问题。各级工会要切实履行维护农民工合法权益的责任。保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权，使农民工的利益有制度化的表达渠道。

　　1.促进农民工转移就业持续增长。从我国城乡人口年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力是今后新增劳动力的主要来源，城乡就业的难点主要在农村。要继续把扩大农民就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，以创业促就业，多渠道转移农村劳动力。“十二五”期间，有4500万人农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，要力争每年平均转移900万人以上。

　　2.不断提高农民工素质。健全农民工职业教育和技能培训体系及制度，加大对农村职业教育和农民工技能培训的投入力度，逐步将农村义务教育扩大到中等职业学校，形成培训面向市场、机构平等竞争、农民自主选择和政府购买服务的农民工职业培训机制，大幅度提高技术熟练型农民工的比重。

　　3.继续加强农民工劳动权益保护。切实贯彻落实劳动合同法，加强劳动执法监督，力争到“十二五”期末城镇用工单位基本都要依法与农民工签订劳动合同，所有城镇都要根据当地实际情况落实农民工工资支付保证金制度，建立最低工资标准和动态调整机制，确保农民工工资及时发放和合理增长。

　　4.确保农民工子女平等接受义务教育。坚持农民工子女义务教育由流入地政府负责和以公办学校为主接受农民工子女入学的原则，确保各地90%以上的农民工子女能够进入公办学校或政府委托的承担义务教育任务的民办学校就读，接受免费义务教育。

　　5.基本实现社会保障体系覆盖全体农民工。将从事正规就业、建立劳动关系，以及事实劳动关系的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险;对签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的农民工，除工伤、失业保险按现行规定执行外，引入过渡性的办法。随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系。健全能在城乡间转移、可在城镇间接续的适合农民工特点的社会保障制度。

　　6.建立覆盖农民工的城镇住房保障体系。鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，多渠道改善农民工居住条件。

　　7.放宽农民工进城落户的条件。中小城市和小城镇要根据当地实际情况，制定有利于农民工落户的具体政策措施，促进本地转移的农村人口和外来务工人员自愿进城定居，到“十二五”期末，至少解决20%的外来农民工进城落户问题。在就业、培训、住房、社会保障、子女入学和进城落户等方面，把新生代农民工作为重点，采取有效措施，促进社会融入。

　　国务院发展研究中心、国务院农民工办“我国农民工工作‘十二五’发展规划纲要研究”课题组