户籍改革，三条战线同时推进

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提起农民工，我心里有一种说不出来的感情。五年前，我曾经为一位叫熊德明的农民工讨过工钱。我帮助她讨薪这件事，实际上是一件很普通的事，我更注重研究的是制度的问题，现在看来我们已经开始促进研究涉及农民工的深层次的问题了。

　　最近中央做出的两个决定。一个是稳妥地推进户籍制度改革，这是我们国家加快工业化、城镇化步伐的需要。这项改革的具体办法还正在研究，但我可以把思路告诉大家。首先，我们要解决那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又没有户籍的人们，让他们融入城市，和城里人一样工作和生活，享受同样的权利和待遇。

　　第二，由于我们国家人多地少，在大城市我们还要考虑大城市的承载能力，而首要的是要引导农民工在中小城市和大的集镇安家落户。

　　这项工作意义重大：从经济上来讲，可以增添我们经济发展的动力和扩大内部的需求;从政治上来讲，可以使农民工享受到与城市的人平等的待遇。当然，由于农民工流动性和不稳定性的特点，我们还要坚持和完善农村的基本经济和社会制度。

　　――温家宝总理2009年12月27日接受新华社独家专访

　　大中城市，农民工落户政策越来越宽松

　　2010年春节刚过，吉林省对外公布了本省贯彻中央一号文件的指导意见，宣布放开农民进城落户限制，凡是进城农民有稳定居所、稳定就业岗位、稳定经济来源，就可以进城落户。与一号文件中“放宽中小城市和城镇户籍限制”的有关表述相比，吉林省的政策范围还扩展到了省会长春等大城市，这也使得吉林成为目前全国户籍政策最为放开的省份之一。

　　省会一级的城市落户不再设定年度计划指标，这在10年前称得上是爆炸性新闻――事实上也的确如此，当2001年7月河北省省会石家庄在全国大城市中率先实施户籍改革时立即引发了巨大轰动，因为在这一年5月，国务院才刚刚批转了公安部关于小城镇户籍改革的有关政策，基本上放开了农民在小城镇的落户限制。然而，10年之后，人们再读到类似的消息反映却显得平淡，究竟是什么发生了变化?或许记者的一些采访见闻能够解答这个疑问。

　　“户口也就那么回事。10年前我就能入，当时都没入，现在就更不想入了。”在石家庄开出租车的张玉堂师傅对记者说。张师傅来自山东菏泽农村，在石家庄已经呆了16年，不仅早就买了房，还娶了石家庄周边农村的妻子，生了孩子。当记者问他既然已经在石家庄定居下来，为什么不把户口从山东农村迁来，入了石家庄户口有很多福利上的好处，张师傅开始只是简单地说“要来回跑办手续”怕麻烦，记者再追问，他才慢悠悠地说：“我们开出租跑个体的，能有什么福利好处。以前说入了户口孩子上学能少交钱，现在也是白扯，好学校全市就那么几所，一旦跨了学区有没有户口交的钱都是一样的。我在农村那边有地，包给别人种一年也能得个千把元，政策上是说，入了城市户口土地可以暂时不动，但这轮承包期完了以后呢，土地将来肯定越来越值钱的。”

　　当记者把这位出租车司机的故事告诉石家庄市公安局户政处有关负责人，还半玩笑地问石家庄户口的含金量到底有多高时，他反而笑着说：“你说的情况并不是个案，它们恰恰说明了户籍适当放开的条件已经成熟了。假如户籍一松动，大家都争着抢着涌进来，那改革肯定进行不下去，现在的农民工，在城里增长了见识，也知道进城是怎么一回事了，就不会一窝蜂了，这是件好事。另外，不光你说的有人不愿落户，我们现在还注意到一种人口向农村逆向流动的新现象，比如说原来的村子集体经营的分红增加了，或者搞特色农业的收入提高了，已经在城里落户的人还想着要把户口迁回原先的村子。这种现象从提高城镇化率的角度看可能不太好，仔细一分析又是很正常的，人口本来就应该在城乡间双向自由流动嘛，以前那种单向流动才是不正常的。”

　　河北省社科院社会研究所副所长王文录告诉记者：“今年的一号文件明确将放宽户籍限制的范围扩大到中小城市，这是2001年放开小城镇户籍以来又一次重大突破。按照我个人的理解，就是放到设区市这一级，包括一些省会城市，我觉得放开以后应该会比较平稳，一是此前许多地方已经有了比较大的动作，可以提供参考借鉴，二是进城的农民工该来的都来了，有能力定居的，都已经定居下来了，那些没有稳定居所和收入来源的，你就是给他户口，他在城市里也呆不住。至于医疗、失业、养老等社会保障，按规定都是要缴满一定年限才能领的，跟有没有户口关系也不大了。所以中央的文件与其说是户籍‘逐步放开’，不如说是对那些事实上的新市民的一种承认。”他还表示，各个城市具体的落户门槛可以根据自身的经济发展程度和福利水平自己来定，但不要涉及到农民的土地，“土地未来怎么规定还是由中央来全国一盘棋的统筹为好”。

　　另一方面，大中城市为了提升城市化水平和经济发展程度，对吸引农民工前来工作、置业却越来越表现出强烈的需求。河北省唐山市发展改革委的一位负责人告诉记者，大约在2000年以前，由于大量国企改制、下岗工人再就业困难，对外来人员的就业还设定过种种限制，随着再就业压力渐渐消化，近10年对农民工基本上持非常开放的态度，而这10年也是唐山城市化发展最快的一段时期。最近唐山又提出建设两个新城，新增150万人口。“唐山是这样，唐山下属和周边的市县就也如此。”

　　超大城市，居住证给予更多公共服务

　　在北京朝阳区金盏乡皮村一处废弃的琉璃厂房内，有一间由一群河南籍农民工自筹资金创办的“打工博物馆”，馆内收集了很多全国各地的农民工寄来的记录打工生活与心声的物品,其中最多的要数暂住证了。每一本暂住证的背后都有着一段辛酸的故事，尤其是生活在京沪穗深等流动人口特别庞大的超大城市，半夜被搜查、出门被盘问、因为忘带或遗失而被罚款几乎是每个打工者都经历过的遭遇。

　　而不久的将来，暂住证也许真要成为只能在这间简易博物馆里才能见到的“藏品”了。

　　2010年1月1日，广东全省近3000万流动人口正式告别暂住证迈入了居住证时代。该省的居住证管理办法规定，凡16~60岁的流动人员可免费申领居住证，可在当地参加社保，可在居住地申领驾照、办理港澳商务签注等。尤其引人注目的是办法中关于居住证与户口衔接的规定：持证人在一地缴纳社保5年，其子女入学将享受与常住人口同等对待，在一地缴纳社保7年，可申请常住户口。

　　无独有偶，2009年2月23日，上海市出台了当地的居住证管理办法，明确规定持有上海市居住证满7年，同时参加本市城镇社会保险满7年并在本市缴纳所得税的中级及以上专业技术人员可以申办该市常住户口。

　　这一新的办法不仅对于农民工,对于已经在上海远郊崇明县工作了近3年的黄祯茂来说也是条好消息。2007年，从南京某名牌高校城市规划专业毕业的他先是与同学一起在老师开设的规划设计公司实习了半年，然后才来到上海。就是这半年，让黄祯茂错过了作为应届毕业生在上海市就业并落户的最佳机遇。目前他在崇明县的规划设计院工作，薪酬相当可观，也在崇明买了房，可就是不能落户，“我这种本科学历，本来以为就再没希望了”，黄祯茂告诉记者，“现在我可以拿到职称以后再慢慢熬几年，总算是有了盼头”。黄祯茂还告诉记者，符合上海居住证管理办法的规定只是具备了申报户口的资格，上海市还要进行排队打分，每年确定一定的入户计划指标，如果指标用完了，排队的人就要结转到下一年。不过他表示，“现在只是刚开始，相信上海的政策会越来越宽的。”

　　即便是被称为户籍改革最后一座堡垒的北京，来自北京市公安局的消息也显示，北京暂住证改居住证已经在密集调研之中，今年肯定将列入日程表。

　　律师程海可能会为此而感到欣慰。早在2008年4月，程海就曾以“制发暂住证行为违法”为由，将北京市公安局及昌平区分局诉上法庭，尽管此案后来未被法院受理，但还是产生了不小的反响。程海告诉记者，他来北京工作五六年，户籍至今还在老家安徽合肥，每次办护照、港澳通行证等，都要坐十几个小时火车到合肥，来回花上两天时间。而像程海这样千里迢迢往返办理身份证、护照、结婚登记、婴儿出生户口的人在北京不在少数。记者从北京发展改革委了解到，今后北京市将在通州、亦庄等14个新城区域内，探索将常住人口纳入户籍人口范围内实行一体化管理，而结合新的居住证制度，非户籍常住人口将获得更多的基本公共服务。而北京市住建委主任隋振江在今年出席北京“两会”期间也向外透露，今后随着北京市建设公租房数量的增加，公租房的户籍限制有望取消。

　　经济发达地区，社保接轨抹平城乡鸿沟

　　在浙江省台州市椒江区郊外东方红村，今年62岁的管金菊每月都可以领到546元的养老金，这个收入并不比当年招工到城里公园工作的老伴的退休金少多少，每提到此，她都会情不自禁地笑出声来：“好啊，领得多了，不用向子女要钱了，生活更好了。”

　　管金凤所在的东方红村是台州市的一个市郊村，早在上世纪80年代就因为工业的发展陆续被征地，村集体在早期的被征地过程中获得了集体经济的原始积累，因此在上个世纪90年代中期就陆续向村里老人提供小额养老补助金。但真正的变化出现在2004年4月，台州市统一出台了《被征地人员养老保障试行办法》，针对被征地人员建立了一套由政府、集体和个人三方筹集的模式。政府在首缴款中分档补助一定比例的资金，其余由村集体和个人承担，与城镇职工养老保险十分接近。截至2008年底，仅椒江区已有41个村，超过41.25万人参保，10700多名符合条件的参保人员领取了月标准为208.4元至900.5元不等的养老金，人均养老金水平为每月470元。而从浙江全省来看，这个数字达到了345.1万人，其中有131.3万符合条件的参保人员已经开始按月领取基本生活保障金或基本养老保险金。

　　在中国快速的城市化进程中，除了凭借自己的劳动技能务工经商主动城市化的群体外，还有一个庞大的像管金菊这样的被城市化的群体。从户籍的角度，不管是否办理了“农转非”，简单地说他们是市民还是农民都没有意义，因为户籍变动归根结底是人口的城市化过程，即使他们搬进了新居、拿到了一笔可观的补偿款，但由于自身技能的缺乏，他们很多人不能成为合格的城市劳动力，然而他们又不再拥有耕地可以回到农民的身份，被征地农民是一个特殊的标签，面临的就业和养老比其他任何群体都要严峻，必须要保障起来。而另一方面，被征地农民比较多的地区一般都是经济活跃、财政雄厚的地区，他们更有能力为包括被征地农民在内当地全体居民提供较高水平的公共服务。因此，对这部分人社会保障程度的观察往往可以成为衡量一个地区隐藏在户口之后的公共服务水平的试金石。

　　从管金菊的案例来看，浙江等沿海发达地区的城乡一体化水平无疑已经达到了较高的水平。正如王文录说的那样：“社会保障叫什么名字并不重要，不管是城镇职工养老保险，还是新型农村养老保险，或是叫其他什么名字，关键要看具体的福利水平是否基本一致。如果城乡间、区域间社会保障的差别都基本消除了，那户籍就没有多大意义了，人口也会自由流动起来，这可以说是推进户籍改革最基础的工作。”而浙江师范大学农村研究中心李淑梅教授说得更为透彻：“被征地农民的社会保障不过是一个阶段性模式，而现在看来，建立城乡全覆盖的社保体系是大势所趋。”

　　可喜的是，如今建立统筹城乡的社会保障体系已经不再是少数发达地区的专利。2009年，国家决定在全国10%左右的县市开展新型农村社会养老保险试点，并且每一个省区市都有试点。这项政策的重大意义不仅在于今后凡是年满60岁的农村老人只要缴满一定的年限，都可以按月领取养老金，更重要的是，新农保设计了与农民工参加城镇社保相对接的机制，这就使得农民工在土地以外多了一项可进可退的保障，一张覆盖城乡绝大部分人口的统一的社会保障大网首次现出雏形，或许这才是我们迈向人口公共服务均等化这一宏大愿景的最重要的一步。

　　我国户籍制度的历史沿革

　　在悠悠的历史长河中，有中国特点的户籍制度历经朝代更迭不断，并且发展完善。

　　我国户籍制度起源于敛收赋税、征集兵员、控制人口

　　春秋战国时期，为了敛收田赋和征集兵员，各国采用“编户”和“定籍”等办法进行人口控制，先后实行以25家为一社的“书社制度”。秦国的商鞅变法创建了“士农工商”四民体系，确立了以“立户分户”、“什伍连坐”和“使民无得擅徙”为内容的较为完备的户籍管理制度。

　　汉承秦制，通过“户律”实行编户齐民，开始将户籍管理上升到法律条文来规范户籍管理制度。

　　三国到汉唐时期，户籍制度没有重大变化。

　　到了宋朝中叶，土地兼并严重，人口流离失所，边关隐患重重，国力日渐衰落，出现了王安石变法。户籍制度的变革内容是实施保甲法，目的是加强人口控制，增加税收和改革兵制。

　　元朝的户籍制度出现了新的特点，它将居民按职业划分为若干种户，不同类别的种户具有不同特权。

　　明清的黄册登记制度同样强调不同人的不同特权。

　　随着雍正王朝“摊丁入亩”税收政策的实施，国家税收由人头税转向财产税和土地税。拥有大量财产和土地的清朝达官贵人开始纳税的实事，表明黄册制度已不适应统治者的需要，为加强户籍控制、稳定社会，保甲制度越来越得到重视。

　　近代政府重视以保甲制为内容的户籍制度

　　1911年，晚清政府出台了中国历史上第一部《户籍法》单行法规。该部法规第一次在形式上提出尊重人权的问题，但《户籍法》制定后未及颁布，晚清政府便灭亡了，《户籍法》随之搁浅。

　　北洋时期，政府将保甲制度与近代警察制度相结合，制定并颁布了《警察厅户口调查规则》(1915年)、《县治户口编查规则》(1915年)、《京兆各属户口编查单行细则》(1916年)等条例。

　　南京国民政府参照英、美、德、日等国户籍及人事登记的法律制度，于1931年正式颁布了《户籍法》。这部法律理论上体现了户籍管理形式统一、平等，保障私权的原则。但由于国民党发动了内战，《户籍法》在国统区被《剿匪区内各县编查保甲户口条例》(1932年)、《保甲条例》(1937年)、《县保甲户口编查办法》(1941年)所代替。《户籍法》在实践中未能得到很好实施。

　　新中国初期，创立了对人口流动限制较为宽松的户籍制度

　　公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。

　　1953年4月3日，为了解全国准确的人口数字和做好各级人民代表大会的选举工作，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，相应的在农村建立了简单的农村户口登记制度。

　　1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，其主要目的是掌握全国人口及变动情况，为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。

　　1956年2月，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，我国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式。

　　1956年全国首次户口工作会议明确了户口管理的三大基本功能：证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务;统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料;发现和防止反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。

　　改革开放后户籍制度在区域多样化中松动

　　1978年9月，公安部、粮食部、人事部联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，确定高级专业技术干部以及在专业工作上有特殊贡献的专业技术干部的农村家属，可不受公安部门的正常审批比例限制，迁往城镇。

　　1984年，国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇务工、经商、办服务业，或在乡镇企事业单位长期务工的农民和亲属，准予自理口粮落户集镇。

　　1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理规定》，公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性。

　　1992年8月，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。

　　1992年底，国务院宣布自1993年1月1日起在全国放开粮油价格，停止粮票流通，户口与粮油挂钩的历史至此终结。

　　1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，小城镇户籍改革开始受到广泛关注。

　　1998年国务院批转《公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，不再提限制到中等城市落户的规定。

　　2001年5月，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件，并且允许各地可按照具体情况推进本地户籍制度改革。

　　2001年，郑州、石家庄率先降低进城的准入条件。

　　2003年，全国各地又推出新的户籍改革措施，停办蓝印户口;取消农业户口与非农业户口类别，推行城乡户口一体化;进一步降低城市户籍门槛。广州、成都、重庆、厦门、武汉等地相继推出了改革措施。同时，上海、北京、广东分别实施了暂住证制度。合法固定住所与稳定的收入和生活来源，逐渐成为城市落户的基本条件。

　　2005年，河南的户籍准入条件再度降低，租房户也可申请迁入城市户口。

　　2010年1月1日起，广州、东莞等4城市取消暂住证，全面推行居住证。

　　链接  世界各国的户籍制度

　　日本

　　日本是一个人口流动完全自由的国家，《宪法》规定了公民迁移的自由。同时日本又有《户籍法》，在保证公民自由流动的同时，对户籍问题作出了详细严密的规定，主要是是实行“户口随人走”的制度，它以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系等。

　　在日本最常用的户籍文本称为“住民票”，它以每个人的居住地为基础设立，标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等，登记选举人或候选人、接受义务教育、办理国民健康保险、国民年金保险(退休金保险)、登记纳税等都需要先出示住民票。日本的住民票是完全随着住址移动的。

　　日本最大的城市东京都人口有1200多万，占日本总人口的1/10。每天都有大量的人进出东京，这里的人口流动是完全自由的。日本人可以自由选择学校，只要成绩合格、交得起学费;可以自由谋求职业，只要应聘成功;可以自由选择住宅，只要买得起住房或签订租房合同，就可以择地择房而居。

　　法国

　　同中国的户籍制度相比，法国的户口管理工作既有其严格的一面，也有相当自由的一面。严格的一面是户籍管理内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。法国人的户籍信息与他们的就医、存款等日常生活紧密相关，一旦变动，意味着整个生活将发生较大变化，可谓牵一发而动全身。但对于跨区域的人口流动，法国则没有任何强制性的行政措施，只要本人愿意，可以随便迁徙。搬家前只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。

　　据统计，占地1.2万多平方公里的巴黎市内居住了300万人口，而包括郊区在内的大巴黎地区总人口数则超过1000多万。其实，迁居巴黎虽不会受到行政制约，却面临一些自然因素的牵制。巴黎的物价昂贵，同样的工资收入或许在外省可以过得很潇洒，但在巴黎却显得捉襟见肘。外地人到巴黎来遇到的首要挑战是住宿问题，巴黎的住房不仅奇贵无比，而且房屋市场供不应求，一条出租房屋的信息往往会有三四十人应租。这一问题造成的结果是，很多人在巴黎市区工作，却住在郊区，每天通过地铁和公共汽车来回奔走。

　　美国

　　美国实行的是“出生死亡登记大纲”。“户口登记”在美国行不通，因为美国法律认为这样侵犯人权，因此只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如达到一定的住房面积，有稳定的收入能呆在该地。否则，有关部门将出面予以法律制裁，用这种方法维护一个城市的和谐和发展。

　　印度

　　印度宪法规定：一切公民均享受在印度领土内自由迁徙，在任何地方居住和定居的权利。印度人离开出生地后，只要在新的地方找到工作，其日常生活、子女上学等方面都和当地人并无二致。而且根据规定，无论是贫民窟居民还是外来白领工作人员，只要18岁以上、在当地居住满5年以上，都可申请一张新的选民证，从而在政治上融入当地社会。

　　像不少发展中国家一样，印度也拥有民事登记制度，内容包括公民出生年月、性别、死亡、婚姻登记，此外还有其父母职业、经济收入、宗教信仰登记等，但却没有类似中国的身份证和户口簿。从印度全国范围看，户籍管理制度可谓十分松散。在日常生活中，选民证、工作证、驾照、学生证、护照就是证明身份的重要证件。对于全国数亿生活在贫困线以下的公民而言，政府颁发的贫困证也等同于身份证明。

　　在新德里这样的大城市，原住居民与外来人口的惟一差别就在经济上。原住居民一般都扎根城市多年，工作生活都较为稳定，而且蒙祖上“福荫”，许多人都有一套以上住房，仅靠向外来人口以及外国人出租房屋一项，每年都能有一笔不菲的收入。

　　拉美国家

　　拉丁美洲地广人稀，但人口集中的大城市却不少，墨西哥城有1640万人，阿根挺的布宜诺斯艾利斯市1387万人，巴西圣保罗市1300万人，里约热内卢1000万人。拉美人口是自由流动的。工业化以来，城市化速度一直很快，目前城市人口已超过75%，接近欧洲的水平。

　　由于大量农民毫无秩序、不受任何限制地拥入大城市，尽管对拉美工业化的前期发展起了推动作用，但随着时间的推移，很多“过度城市化”的负面影响凸显出来。上面提及的4个城市都已进入世界特大城市的行列，而其他一些城市的人口还在向这一目标看齐。规模如此迅速地扩张，造成市政基础设施的严重不足。就拿委内瑞拉首都加拉加斯来说，这个城市原来的设计能力是为400万人口服务，由于大量农民的拥入，原有的医疗、教育、交通等服务设施就显得不堪重负。再有，城市就业压力持续增加，城市贫困现象有增无减。目前，拉美贫困人口中65%是城市居民。

作者：袁开智,蔡若愚,文录

来源：中国经济导报

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无论是横向还是纵向对比，都能看到差距。

横对世界，纵对历史。

顽疾不除，国难中兴！

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临风而舞

我的感觉，还是没那么容易