死亡指标与基层安全监管困局

南征北战

“死亡指标”的正式名称是“安全生产控制指标”，由于规定了因安全事故造成的死亡人数必须控制在特定数值内，所以有这个俗称。每年初，国务院安全生产委员会按事故类型公布年度指标，而后指标被层层分解到各省，由省而市，由市而至县(区)、镇。

　　从国务院对外公布的“十一五”期间我国安全生产的总体情况来看，“死亡指标”的设立作用良好，全国32个省级统计单位中的事故死亡人数下降率全部控制在考核进度之内。但必须要看到，该指标的科学性值得商榷，而且把指标硬性的分解到最基层，通过在工作考核中“一票否决”的方法来施加影响，反而会直接导致现有基层政府在安全监管工作中的困局。

　　设定“死亡指标”的错误前提

　　死亡人数要成为一个理论上站得住脚的指标，必须满足两个前提。

　　第一个是死亡人数可以用合理的科学方法加以计算。死亡人数必须要经由某个函数，通过输入各种数值来计算出精确值。现在的做法是对前三年的死亡平均人数进行微调，而且下一年的“死亡指标”一定不会多于上一年。这种计算方法实在缺乏科学性，因为绝大多数的死亡事故(矿难之类的行业性事故除外)相互之间毫无关联。直接取平均数的方法实际上是把复杂的社会现象简单化，和计算全国人均收入的效果差不多。

　　另外，为什么下一年的“死亡指标”一定不会多于上一年?除了解释为政府部门需要光鲜亮丽的数据之外，也很难提出其它的理由了。

　　第二个设定是可控性。指标的下达对象是各级政府部门，意即死亡人数仅仅通过政府部门的努力工作就可以得到控制。这是个荒谬的推导。死亡事故具有相当大程度的偶然性，提出死亡人数的数值规划，必须先认为政府部门神通广大，能控制具体安全事故的发生与否。

　　“死亡指标”设定的初衷与基层实际偏离

　　有个支持这项指标考核的专家曾言：“说得直白些，如果让你当领导，为让下属官员真正重视安全，除了这个办法(下指标)外，恐怕没有更好的代替方式。”而且“在现行的行政主导的社会管理体系中，官员对上级负责，考察官员政绩的标准需要尽量地详细。而最详细、最一目了然的统计方法就是数字指标，而且数字越具体，越容易考察。”

　　初衷美好，方法谬误。医改和教改的各项考核数据早有前车之鉴，死亡指标只能算是跟风之作。指标设定的初衷已经与基层实际有了不小的偏离。

　　我国安全监管工作实行分级监管，绝大多数安全监管日常巡查工作归属于县(区)级，也有些地方组建了镇(居)的相关机构。县(区)、镇(居)这两级政府属于我国行政层级的末端，担负了最繁重的检查任务，也是最容易被追责，最容易受到指标考核影响的两级。

　　在省和市级层面，分配到的指标尚有腾挪移转的余地。即便下辖的某个县(区)超出指标一到两人，但另一个县(区)可能还多出几个指标，相互对冲，全省或全市完成指标的问题并不大。除非发生矿难类的重大、特大事故，死亡人数特别多，才有超出指标的可能。指标被分配到下层的同时，省和市级政府需要面对的考核压力也就随之而去了。

　　而绝大多数县(区)能分到的指标数非常少，尤其是工矿商贸企业事故的指标数是以个位来计算的。一个沿海的县(区)，尽管在最近几年引入大量外来打工人员，但由于有“下一年的‘死亡指标’一定不会多于上一年”这一铁律，该项指标数基本上不会有变化。指标的完成与否，更多取决于当时、当地的运气好坏。有些地方的安全监管工作可能漏洞百出，但只要死亡人数未超过“死亡指标”，安全工作成绩就会受到肯定;而无论一个地方多么重视安全工作，只要超出指标，却是无论如何也会受罚的。可见直接将指标分解到最基层并规定得过于具体，未必能使基层政府部门沉下心来，踏实工作，反而是增大了“误伤”的可能性，增强了围绕数据做文章的动力，与制定指标的初衷南辕北辙。

　　基层政府应对“死亡指标”的办法

　　我非常怀疑，在有“死亡指标”之后，各地统计的死亡人数到底能不能反映真实的情况。

　　以前在山西等地，煤矿矿难后瞒报的情况很多，现在随着国家的三令五申和媒体的不懈追踪，隐瞒的例子少了很多。大的事故涉及众多，很难再一手遮天，但这里要说的是比较小型的事故，死亡人数在1-2人的一般安全生产事故，这种事故的认定、处理的权力都在基层政府，而基层政府会将这种权力使用到极致。

　　现行的《安全生产法》中对安全生产事故的认定有模糊不清的地带。国家安监总局政法司在2007年发过一个函，叫做《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》。其中说明了对好几种情况的认定，试举两例：一种是“无证照或者证照不全的生产经营单位擅自从事生产经营活动，发生造成人身伤亡的事故”;另外一种是“农村房屋建筑，农民以支付劳动报酬(货币或者实物)或者相互之间以互助的形式请人进行新建、改建以及修缮房屋过程中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故”。按照总局政法司的说法：两种情况都属于生产安全事故。不过函这种公文只能说明总局对此的态度，并非安监总局确定的指导性规范性文件。在指标吃紧的时候，这两种情况一般就会被认定是意外事故，由县(区)或镇(街)出面调解处理了。既然需要安监总局发函进行解释，可见这份函中提到的现象非常普遍。在个体企业众多的城镇和农村自建房成风的地区，只要翻检司法调解的记录，就会发现与上报的事故死亡人数不符的地方。

　　基层政府的步子要是再大一点，几乎可以用法律漏洞来应付任何类型的一般安全生产事故。举个例子，建筑业的死亡事故不算少，但只要存在层层转包，都可以用“无证无照经营”这一条，将其算作意外事故。

　　这类情况，可称之为合法瞒报。

　　这种合法的瞒报对基层政府来说，保存了一个宝贵的指标。但长远来看有很大害处：上级会因此误判安全生产的形势，作出乐观的估计;企业会形成“用钱搞定死者家属就行”的思维定势，因为不能用事故的处理条例来处罚企业，最后被罚款的金额要比算作指标的处罚轻得多，有的甚至不必面对处罚;最大的害处是这种事故不能通报公开，也就不会有后续的一系列整治行动。

　　另外必须提到，涉及“死亡指标”的事故由于有“一票否决”这个尚方宝剑，各级政府自然会予以充分重视。被忽略的往往是不考核的、难以量化为考核标准的轻伤、重伤事故。政府部门因为重伤未死的事故而发布通告的情况少之又少，尽管事故的当事人可能早已生不如死了。

　　摒弃指标，采取其他途径激发基层政府动力

　　世界上很多国家从来就没有这种“死亡指标”，死亡事故也控制得很好，可见并不是只要没有定下指标，死亡事故就会不可控制。必须弄清楚几个事实，才能将基层政府的力量往正确的方向。

　　第一，每年的事故死亡人数，就只是一个统计数据，用于说明问题，而不能以此倒推，变成下一年必须要贯彻执行的硬性指标。第二，政府没想象中那么万能，总可以达成任何数字指标，无论其符不符合科学规律。第三，上级政府在政绩考核中，以“一票否决”逼迫基层政府将工作重点放在不破指标上，是一种用力用错了方向的偷懒方法。

　　该用力到什么方向呢?每发生一起事故，调查清楚来龙去脉，通过法律严厉制裁安全事故的责任人，对每一起死亡事故责任的追究和处理是否合法合理，以及是否采取了相对应的措施来避免类似事件再度发生，这些需要耗费大量时间，艰苦细致的工作，才是基层政府的工作重点所在，也是真正应该在考核中占到最重要分值的部分。        

作者：苏琳

来源：中选网

谭顺元

规定“死亡指标”，也是一种安全监管责任的量化形式。

xiaowang

所以，发生事故后，就不想暴光，死亡人数就被降低了。