城乡之间户籍上有60多种不平等福利

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户籍上有60多种城乡之间不平等的福利，专家称户籍制度是中国最不平等的制度

周远征

编者按/ 20多年来，户籍制度的藩篱让进城的务工人员与城市居民之间横亘着60多种不平等的福利鸿沟。户籍制度不仅严重阻碍了城镇化进程也严重阻碍了社会发展的方方面面，基于此，我们在探讨城镇化过程中的问题时也聚焦了中国户籍制度改革。

陈文、胡妙夫妇最近正在为准生证发愁，两人虽然已经在重庆工作了4年多，但是其户口一个在宜宾一个在内江，要办准生证只能够返回户口所在地办理。

其实，让陈文、胡妙发愁的根本原因正是户籍制度。现行户籍制度下， 陈文、胡妙即使在重庆大型国有企业工作了多年，也无法凭借工作经历获得在重庆城区户口的身份。类似的情况，依然在中国各大城市发生。20多年来，中国户籍制度的改革依然进展缓慢，各地的户籍制度改革依然处于探路阶段。

而正是由于户籍制度改革设置障碍，让我国城镇化进程受阻。大量进城务工人员未能享受到与本城市居民同等的待遇，由此带来的社会矛盾日益突出，不仅影响到城镇化的进程，也损害了城镇化的质量。中国能否借新一届政府大力推进城镇化发展之机，逐步拆除户籍藩篱尚属未知。

户籍：不平等公民权益的附着体

户籍制度已经让非京籍等外来务工人员付出了惨痛的代价。

两会前夕，全国人大常委会委员、民建中央副主席辜胜阻炮轰户籍制度，再度让户籍制度改革成为各界热议的焦点。

辜胜阻公开表示，在户籍上有60多种城乡之间不平等的福利，户籍是最不平等的。基于户籍制度存在的问题，民建中央在全国两会提案中提出应积极推动户籍制度改革，让进城农民工更好地融入城市，加快农民工市民化进程。

缘何户籍制度能够成为民建中央本次两会的重要提案，其实与户籍制度近年来并没有取得突破性进展有极大的关系。据悉，早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括取消农业、非农业二元户口性质， 统一城乡户口登记制度，实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源作为基本落户条件，调整户口迁移政策的改革目标。然而，20多年过去了，户籍制度改革依然处于各地局部试点阶段。

对于户籍制度改革20多年依然进展不大的情况，北京大学教授陆杰华指出，户籍制度改革这么多年来无法获得实质性突破的一个重要原因是地方之间存在利益博弈，户籍制度所附着的民生利益保障需要改变相关财政政策，涉及到转移支付的问题，涉及到财税体制问题。中国社科院农村所研究员于建嵘也对《中国经营报(微博)》记者表示，若无来自上级尤其是中央政府的指导性政策、跨区域的协调，乃至于对地方政府尤其是人口流入地的地方政府施加较大压力，跨地市、跨省的户籍改革问题基本上很难得到解决。

事实上，仅仅围绕异地高考这一户籍制度下的不平等现象，各地之间的较量就极为明显。2012年8月31日，国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地于年底前出台异地高考政策。然而，北京、上海等地却对于这一意见的反弹极大，抵触情绪严重。直到2012年12月30日，北京市才表态暂不出台异地高考方案，未来3年将实施过渡政策，即满足社保、学籍等条件的随迁子女可以在京参加中等及高等职业学校的考试、录取。这一举措，无疑继续着户籍制度下的不平等状态。对于北京等地的外来务工人员而言，只能够默默承受这一不平等的待遇。

2004年在北京某媒体工作的周女士有些憋屈，她说：“都为北京纳税八九年了，但是却根本上不了北京户口，现在为了小孩的户口和教育问题只能够曲线救国。”周女士和老公都是大学毕业后上的非京籍集体户口，小孩今年出生后，户口只能落到石家庄老家爷爷家的农村户口。为了小孩未来的教育问题，周女士咬牙在天津买了一套房子，今年产权证办下来之后，小孩户口就有望上在天津，毕竟天津的高考分数和北京相差无异。类似于周女士这种曲线救国的不在少数。

户籍问题给在京工作但没有北京户籍的人们带来的创伤，不仅有小孩落户和教育问题，还存在购车和购房的问题。供职于北京某单位的晓林，最近萌生返回江西老家工作的想法，她说，“现在购车购房都有很多限制，生活非常不方便，户籍问题生硬地让我们这些在北京工作的人找不到归属感。”北京规定，购买小客车、上牌和购房都需要持有北京市有效暂住证且需连续5年(含)以上在北京市缴纳社会保险和个人所得税。

面对歧视的户籍制度，另外一些人则考虑在美国和中国香港等地生育的方式来解决小孩户籍问题。但目前，香港地区已经收紧赴港产子政策，导致赴美产子价格步步攀升。而且长途旅行中带来的风险也极大，个别孕妇甚至因而出现了早产、胎儿死亡等情况。户籍制度已经让非京籍等外来务工人员付出了惨痛的代价。

三套模式共探路

地方政府甚至担心对流动人口入户彻底敞开大门之后，会出现较大的财政压力。

3月1日，大连市将正式实施2012年12月7日发布的《大连市户籍准入规定》，该《规定》中全面放宽了大连购房落户条件，这也是近期各地户籍制度改革探路的又一例。

事实上，近年来各地在户籍制度上也展开了一些有益的尝试。尤其是重庆、成都、广东三地形成了较有影响力的三套模式。其中，重庆户籍制度改革在2010年出台后就引起了强烈关注，甚至一度被誉为“重庆模式”。虽然，这一模式在2012年薄王事件爆发后，显得有些沉寂。

2010年7月12日，重庆市政府第75次常务会议审议并原则通过了《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。同年8月，被称为中国“最大规模的户籍制度改革”在重庆启动，其目标是“在10年内让1000万农民转为城市居民”。

其第一阶段的目标是在2010年~2011年，重点推进有条件的农民工和新生代转为城镇居民，力争新增城镇人口300万人。截至2011年12月31日，重庆市累计农转城3218899人，整户转移823105户，平均每天转户6387人，在区域分布、群体分布等方面与改革预期基本相符。

这一目标能够顺利实现，与重庆市在户籍制度改革中相对完备的保障设计关系密切。重庆市在户籍改革中针对城市待遇问题，坚持“五件衣服”一步到位。比如明确规定农民工转户后，同等参加城镇企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等五大社会保险，享受同等社会保险待遇。目前，重庆户籍制度改革进入了一个常态化阶段，尽管其尚未公布新的数据，但是，围绕户籍制度改革的公租房建设等具体措施上，重庆的力度并没有减弱。

而在重庆模式之外，成都模式也极为抢眼。2010年11月，成都市委、市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该《意见》指出，到2012年，成都将实现全域统一户籍，彻底破除城乡居民身份差异，建立户籍、居住一元化管理。居民可以自由迁徙，实现户口登记地与实际居住地一致。这一被誉为最激进的户籍制度改革进展顺利，根据四川省公安厅公布的情况通报，成都市已经实现了城乡户籍自由迁移和城乡基本公共服务均等化。

此外，2010年6月7日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式启动了“积分入户”的户籍改革探索。该《意见》指出，原则上农民工积满60分可申请入户。这套模式则是实施有条件、有限制的人口城市化。

对于各地实施不同的模式，中国区域经济学会副理事长陈耀表示：“由于户籍制度改革涉及到社保配套等问题，地方财政压力也比较大，因此出现不同的方式和节奏推进户籍制度改革也是必然。”事实上，相对于重庆、四川等内陆城市，拥有较多流动人口的广东等沿海地区在户籍制度改革上相对谨慎，地方政府甚至担心对流动人口入户彻底敞开大门之后，会出现较大的财政压力。

户改城镇化契机

现在社会期盼改革，城镇化是一个涉及改革最多的领域，涉及到了户籍制度改革、土地制度改革等，“通过城镇化从经济体制改革等多方面推动改革。”

重庆、广东、成都等地还在进行艰难探路之时，中国户籍制度改革正在迎来一个新的契机：城镇化加速。

2012年的中央经济工作会议明确指出，“城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。” 而要加快城镇化建设，户籍制度改革甚为关键。2012年12月，国务院副总理李克强指出：“推动城镇化，把农民工逐步转为城市市民，需要推进户籍制度改革。”据了解，近10年中国的城镇化率，已经从2000年的36.22%提高到2010年的49.68%，年均提高了1.35个百分点；城镇人口由4.8亿增长到6.7亿，10年间城镇人口增长了1.9亿，然而户籍人口的城市化率在2010年仅仅只有34.1%，这与城镇化率有极大的差距。这一差距背后，正是大量进城的农民工未能享受到与城市居民同等的待遇，由此带来的社会矛盾也日益突出。

意识到推动户籍制度改革的重要性之后，各地在提出城镇化目标之时，也纷纷提出了要实现户籍人口城镇化率的提高。2012年9月，重庆市提出推进新型城镇化的主要目标：到2015年，全市常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距逐步缩小。

显然，缓慢推进的户籍制度改革将会在城镇化大潮中得以获得新的契机。辜胜阻指出，现在社会期盼改革，城镇化是一个涉及改革最多的领域，涉及到了户籍制度改革、土地制度改革等，“通过城镇化从经济体制改革等多方面推动改革。”当然，户籍制度在大城市的破冰依然不容易，陈耀说：“现在看来，户籍制度改革在中小城镇中相对容易一些，容易做出成绩，大城市的户籍制度改革还需要更强有力的举措。”

然而，城镇化推动户籍制度改革这些话题对于陈文、胡妙夫妇而言依然显得十分遥远。重庆户籍制度改革也没有将阳光照在这对外地来渝工作多年的夫妇身上。按照现在的政策，想要在重庆主城区上户并能够顺利办理准生证的最便捷途径只有买房上户，却难住了拿不出多少积蓄的这对夫妇。

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