“户籍制度被利用了”?

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凡是关于户籍制度的改革，都有“一改惊四座”的威力，只因为一张薄薄的户口卡片与公民的权利分配全面挂钩。

　　近日国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中，提出“逐步在全国范围内实行居住证制度”，再次引爆媒体并被定义为：首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

　　但在户籍专家、中国人民公安大学教授王太元看来，“有些媒体将其解读为将在全国实行‘统一’的居住证制度，这有可能是一种误读”。

　　现如今，集体户口遭遇结婚难、子女落户难的新型问题不断显现，其背后都涉及到一个社会关注的焦点问题———户籍改革。

　　所谓的户籍改革，不是户籍制度本身改不改革的问题，而是长期以来错用、用错户籍制度分配社会资源的机制、各个领域赋予社会权益的诸多管理制度应当如何改革的问题。

　　改革到了需要“路线图”和时间表的时候

　　又是一年高考季。

　　今年高考，北京某广告公司副总黎女士不得不停下在北京的一切工作，陪着女儿回到四川老家参加高考。

　　9年前，作为北京急需引进的人才，她和丈夫从四川老家迁来北京，并顺利地拿到了北京“绿卡”———《北京工作居住证》。凭着“绿卡”，他们的孩子顺利地读完小学、中学。

　　直到高考开始倒计时，他们才意识到面对着一个多么严重的问题———没有北京户口的孩子无法在北京参加高考。

　　为什么孩子凭着“绿卡”可以在北京读完小学、中学，而不能参加高考呢?他们努力过、愤怒过，到现在什么都不想说了。

　　北京与四川的高中教材并不一样，考试的结局可以预料。

　　户籍制度被利用了———这就是中国人民公安大学教授、我国权威户籍制度研究专家王太元的观点。

　　限制的背后其实是利益在作祟。

　　王太元认为，各种所谓与户籍相关的限制政策，其实是各部门为了尽量减少自己的责任或者保障现有资源分配利益不被“摊薄”。

　　限制了多少基本权利

　　在北京市一家国有企业工作的姜先生，则遭遇了一次孩子落户难。

　　大学一毕业就被分到国有企业的姜先生怎么也想不到，自己成了北京市民之后，给孩子落户竟然还这么难。

　　姜先生的户籍属于工作单位集体户口，而工作单位又拒绝为职工子女落户，其妻子的户口不在北京。为了给孩子落户，他们能想到的办法似乎只剩下一个：在北京买房，将集体户口迁到房产上成为个人户，然后再将孩子的户口落下来。只有这样，孩子才能在北京上学、参加高考。

　　可问题是，他们夫妻俩的工资收入不足以和北京高昂的房价抗争。

　　最后，姜先生的一位朋友挺身而出，将自己的房产变更在他名下，这才得以让他将集体户转为个人户，孩子也才得以落户。

　　“我的遭遇，周围很多人都有，也算很普遍，但是解决的办法却没什么参考性，这样的朋友不是所有人都能遇到。孩子落户之后，房屋所有权又恢复成朋友的，但是这是多么大的一个人情啊。”姜先生感叹着对《法治周末》记者说。

　　还有比姜先生更“惨”的，那就是落在全国各地人才中心的集体户口持有者们。

　　近日，有媒体报道，广州十几万人遭遇结婚难。原因在于当地的有关规定：集体户口持有者结婚的，必须在一个月之内将户口迁出。因为很多人买不起房，无法将户口迁出，不敢结婚。

　　《法治周末》记者以咨询的名义，询问广东省人才服务局人事代理中心，该中心一位工作人员告诉记者，持人才集体户的人，如果正在办理中，时间可以适当放宽半个月到一个月。“但是如果过了最后期限还不迁，那以后再来开什么证明就没有那么容易了，而且有可能被打回原籍”。

　　人事代理中心为何要求集体户结婚后必须将户口迁出?

　　“我国的有关政策那么严，那么多人在我们这里落户，如果结婚后户口不迁走，有一个人违反政策，那我们的所有工作就会被‘一票否决’。”一位在人才中心的工作人员对《法治周末》记者道出了“天机”。

　　“结婚生子是市民的基本权利，谁接收了户籍，谁就有责任处理这些事情。拒绝，没有法律依据。”王太元认为。

　　记者在网上搜索发现，反映集体户口遭遇结婚难、子女落户难的热帖不断，但就是没有解决的迹象。

　　谁是不公平的制造者

　　在王太元看来，所谓的户籍改革，不是户籍制度本身改不改革的问题，而是长期以来错用、用错户籍制度分配社会资源的机制、各个领域赋予社会权益的诸多管理制度应当如何改革的问题。

　　“户口原本不该带有任何经济价值，但北京的一个户口可以卖到十几万元，根源在于各个部门出于自身利益的考虑，拿户籍来设置‘门槛’，导致户籍登记职能在实施过程中变成了审批制。”王太元认为。

　　王太元曾打过一个比喻：户口是一个“门卫”，屋子的“主人”让他把谁拦住，他就得把谁拦住。而“主人”就是住房、福利、就业、入学等资源的短缺与计划管控。“我们只知道骂‘门卫’，而不去直接找‘主人’，问题永远也没办法解决”。

　　制度的不公平体现在横向“阶层”的不可打破性。

　　王太元把中国人分为5种身份：农民—市民—工人—干部—高级干部。“这5种人因对使用公共资源的不同而不同。例如，部分农民连市民的一些基本社会福利都享受不到。更为关键的是，社会没有提供打破这种界限的制度，这公平吗”?

　　“制度不应该阻断社会阶层的转换，不论是对农民还是市民，包括社会保障制度在内的诸多制度都不应该歧视、实现无差别对待。‘农民工’、‘外来打工者’这样的概念本身就说明，劳动领域缺乏公平的环境。”王太元说。

　　只有当附加在户籍上的利益从户籍凭证上彻底剥离时，制度改革才算成功。王太元建议，在国家统筹规划的前提下，各部门联合进行改革才能从根本上解决问题。

　　王太元期望的户籍改革路线是：“统筹规划、分头实施、稳步推进、再造和谐。”

　　居住证制度的变革

　　这种改革的尝试之一，便是各地力推的居住证制度变革。

　　近年来，全国很多地方推出各自的“居住证”制度版本，有网民将居住证总结为三种类型：穿上“马甲”的暂住证、“山寨版”户口本、跨往正式居住人口的一张“过渡船票”。

　　上海、北京这样的大城市，都曾为引进人才推行“居住证”制度，这种制度的核心要义是，让地方急需的人才先拿到居住证，居住一定时间、符合一定条件的，再给予落户。上海兑现“户籍承诺”比较成功，而北京则有很多人遭遇了与黎女士类似的窘境。

　　在王太元看来，上海、北京推行的居住证制度，严格意义上说不属于户籍制度改革的范畴，而是一种人事政策，其实质是“就业居住证”。

　　“居住证只是改革道路上的一个中转站，它主要体现的是登记功能，而非与户籍相似的管制功能———例如与工作、上学及购房福利制度相联系的居住证。”一位传媒界资深人士这样说。

　　居住证制度可以成为由“暂住”到“户口”的自然过渡“阶梯”。包括居住证制度在内所有与“户籍”相关的改革，核心是要砍掉捆绑在户口簿上的各种利益，让户籍管理恢复为单纯的登记职能，即依法登记本国居住人口的基本信息，以方便国家和社会使用。

　　“我认为，科学合理的居住证制度，应该是预先确定的公平、合理规则下由‘暂住’到‘户口’自然过渡的‘阶梯’。”王太元说。

　　王太元设想的中国居住证制度是：在符合依法缴纳社会保险、有固定居所(可包括租房)、不违反计划生育政策、依法纳税、无犯罪记录等条件下，按照居住时间的长短设置四步户籍“阶梯”：暂住登记→短期居住证→居住证→定居证。

　　“即使是暂住的人，也不是‘二等公民’，这种叫法只是代表一种事实而已。”王太元认为。户籍靠行政审批，对申请人来说是被动的;而“四个阶梯”都靠自己走，自由争取、自主选择，不设置任何“门槛”，可以自然走完。

　　当一个人刚到一个地区居住时，并不会马上拥有所有权利是合理的，比如有了就业权不一定马上拥有选举权。

　　十年“路线图”当适时推出

　　王太元认为，一个人在一个地方住的时间越长，合法生存的能力越高，不给当地社会增加任何负担的同时，还给当地社会作出越来越多的贡献。在这样的逻辑下，给予所居住人口更多的权益是公平的。

　　在各个领域，人们需要相应的权益时，户籍状态不需要行政审批，只需要确认就好了。

　　“比如选举权、养老权、教育权，当人们需要时，相应部门对人们提交的户籍基本要素进行确认就可以，这也是国际上通行的做法。”王太元说，“现在的问题是，一个户口簿，发给你了，你就马上享有诸多特权;不给你，不论居住多久，对这个地区的贡献有多少，都要被排斥在外，这是不公平的根源”。

　　旋梯式的户籍“阶梯”则是这样一种状态：“在居住阶段，及时赋予每个人在某一特定阶段需要的公平权利，而每一项权利都需要相关部门依法给予保障。因此，改革应该回到各个领域内。”

　　“当我们的权益受到伤害时，我们不能期望以特权解决问题，而是要争取环境的公平。”王太元认为，很多人在权益受损的时候呼唤改革，但对改革抱有的态度却并不正确。

　　“关于各部门如何改革，过去一直没有时间表，这或许是对‘路线图’的制定还有争议。现在，各部门内存在的不公平、亟须改革的领域已经够清晰了，是大家拿出2010年到2020年十年改革时间表和‘路线图’的时候了。”

　　1988年，有人曾撰文列举了48项城乡户籍差别，现在很多差别已经不存在了。王太元说，尽管还存在着诸多的不公平，但是我们还是不该忽视社会的变化。“以前干什么都要拿户口簿，现在不用了，那些尚存的不公平就愈发明显了”。

　　“北京从今年开始，读小学不再考虑户籍了;医保关系和社会福利正在改革，随人走，全国通用。中国社会不断在变革，‘上’有中央建设城乡一体化的基本政策导向，‘下’有各阶层要求社会管理制度的公开、公平、公正，‘分头实施’的社会变革‘稳步推进’，纠结在户口簿上的诸多不公平，必将如期退出历史舞台。”王太元说。

　　接受记者采访时，王太元认为被误读的还有，美国有没有户籍制度?

　　对此，王太元教授专门为《法治周末》撰文，以回应上述误读

　　美国有没有户籍管理

　　中国人民公安大学教授 王太元

　　“美国有没有户籍管理”?某种意义上说，这是一个伪命题：建立在不同历史文化基础之上的不同国家，各有自己的语言环境和语词概念体系，使用一国的概念体系来描述另一国，容易牵强附会而难以科学严谨。

　　“户籍管理”实质内涵是什么

　　中国的户籍管理，是依法搜集、确认本国住户居民的个人身份、亲属关系、法定住址等人口基本信息的行政管理。户籍管理本来只是为公众生活、社会生产和国家行政提供广泛信息服务，没有判定对错、好坏甚至分配社会资源、赋予社会权益的控制功能，也就不应该有管理人口迁移等任务。

　　问题的关键在于喧宾夺主：“管理人口迁移”这一外加给户籍制度的任务被当成了“户籍制度”的基本职能，而其本原的公共信息管理服务职能反倒被忽视;一些人更泛化甚至转化地理解和运用“户籍制”的说法，将其当成了所有与户口登记、户口簿相关的社会不公平的总称。

　　用涉及“户籍”的这三种不同概念来答题，就只能这样说：美国没有专门管理人口迁移的“户籍制”，也没有专门管理住户人口基本信息的户籍制度，但有零散存在于各个领域的管理住户人口基本信息的“户籍管理”。

　　没有限制人口迁移的“户籍制度”

　　美国每年差不多有四分之一的人迁居，恐怕是世界上人口迁移率最高的国家了。如此大量人口频繁地迁移，肯定有专门的人口迁移管理制度与机构吗?其实没有。首先，最早的美国人大多是中世纪从欧洲移居美洲大陆的，从宣布独立的那天起，美国人就坚决、彻底、全面地保护自由迁移这种“用脚投票”的政治权利，是不可能让国家制定出管理甚至限制人口迁徙的法律制度。其次，美国建国初期的经济体制就是市场化的，为了最佳而灵活地配置生产要素和市场资源，为了经济社会的高速发展，他们不可能限制人口迁徙。

　　但是，说美国没有限制人口迁移的制度，不等于说美国社会不调控人口迁移。美国社会也有对人口迁移的调控，但其调控措施主要是经济的而非行政的：投资所到之处，自然是就业人口迁居之处;社会福利好的地方，自然是消费人口流入之地;产业转换大潮，也就是人口迁居大潮……

　　在此顺便说一句，“美国不限制迁移，中国也就别实施迁移调控”的想法未必是对的：几十年严密管控之后突然不管控，中国人口迁移的潮涌甚至“漩流”是必然的，这可能是少数精英的福音，但也必然是弱势人群的灾难。

　　普查局提供人口普查数据

　　美国有立法、行政、司法等多方面的国家机构，有总统统率下的20个行政部门和60多个独立机构。如果按照其职能范围去逐一比对，我们当然能找到很多户籍管理的“相关部门”，例如，立法机构中的拨款委员会、环境与公共工程委员会、财政委员会、劳工和人力资源委员会、印第安人事务委员会、老人特别委员会和退伍军人事务委员会等，都有直接密切设计住户人口登记统计管理的业务;再如，司法部的移民局、商务部的普查局和独立机构中的社会保障局等等，都与户籍管理密切相关。

　　美国的社会保障局也许与户籍管理密切相关。社会保障局负责管理国家的社会保险项目(通常也称为社会保障)，同时也负责老年人和残疾人的“补充保障收入”，还负责研究贫困和收入不稳定问题，并针对这些问题提出有效的解决方案。因此，社会保障局负责向美国公民发放“社会保障号”，根据社会保障号记录每一位公民的收入情况。

　　与中国户籍管理部门更接近的，要数美国商务部“经济与统计局”下设的普查局了。该局根据宪法授权，提供人口方面的普查数据。负责每10年进行一次人口和住房普查;每5年进行一次工业普查，包括制造业、矿业、建筑业和交通运输业;通过经常性的调查，提供各方面的信息;经各州和地方政府要求，进行各种专门的普查;发表人口方面的预测数据等等。

　　户籍管理基本业务分散存在

　　从本质上说，户籍管理，其实就是一种搜集、确认住户居民人口基本信息，供公众、社会和国家使用的社会管理活动。美国是否有户籍管理，不取决于美国是否有一个跟中国一样名称的户籍管理机构，而取决于美国是否有相关登记管理活动本身。除人口迁移调控、流动人口登记管理之外，中国户籍管理的基本业务，在美国都普遍长期存在，但却是分散凌乱地存在。

　　美国有出生、婚姻、死亡等登记、管理，大体上把全国分为一万个登记区。美国人的出生、死亡都是需要登记的，其登记的依据是医院的相应证明，这与中国人一样，只是，相当多的人在教会登记之后由教会向政府部门提供相关信息，而未必直接到政府部门登记。美国有10年一次的人口普查，还有至少4年一次的选区划分、选民登记，都能掌握相关信息。

　　美国人流动、迁移自由，不需要谁来审批，一般也无须到专门机构去申报登记，但他们住旅馆、借房、租房、买房或者自建房屋，都会在房屋管理部门留下相关登记统计资料，他们从事生活、生产必然与当地公共服务、社会管理、国家行政部门发生密切联系，自然会在相应部门进行登记而不必到一个专门机构进行登记;美国人没有暂住证，但也有暂住在美国的状态：居住时间不超过某个规定期限也就没有被选举权等相应权益，否则，美国就没有“持绿卡人员”(永久居留者)与美国公民的区别了。

　　多数美国人用驾驶证实现中国的居民身份证的功能，即使他不在任何政府部门登记、领取相应证件，也会从生下来就被美国的社会保障局赋予一个与中国的“公民身份号码”一样的“社会保障号码”，说到这里，我们就能理解美国为什么没有或者说不需要统一的户籍登记制度了：“社会福利号码”全国唯一且终生不变，该人享受所有公共服务、参与所有社会管理、实施所有法律行为，都必须使用这一号码，因此，他在任何公共服务、社会管理、国家行政活动中留下的记录，都可以汇集起来形成中国户籍管理所形成的住户人口基本信息，进而依法提供给公众、群体、政府使用。

　　没有专门登记统计住户人口基本信息的统一制度、统一机构，一方面是因为美国严格保护公民权益而限制政府权力;另一方面也因为建国历史较短，无法像法国等古老国家一样设置“国民身份管理局”等机构，因而未必是值得仿效的社会管理优势，反倒是美国行政管理效能的薄弱环节，美国人口统计数据准确性相当低，就是这类社会管理欠缺的具体体现。

　　若无户籍管理也就没有美国社会

　　如果没有户籍管理活动，体现美国民主的所有选举都无法进行：4年选举一次总统，但总统必须是在美国出生的美国公民，必须年满28周岁，竞选前必须在美国连续居住满7年，如果没有相应的社会管理，谁能确认或者否定奥巴马有竞选美国总统的资格?

　　如果没有户籍管理活动，美国的法治也就不存在了：法治总要确定相对人的身份(中国人叫“验明正身”)，没有全面有效的管理如何完成?法治的前提是确定人们的行为能力和责任能力，最基本的依据就是年龄，美国如果没有户籍管理，如何确定某人是否满21周岁、是否应当承担某种法律责任?法治总需要确定管辖、及时送达相关文书，如果美国住户人口住址都没有登记管理，他们的司法人员如何开展工作?

　　美国人也要结婚生子，如果没有对个人身份的有效管理，美国人是否两岁就可以结婚、可以兄弟姊妹之间结婚?美国人也是要死的，如果没有相应的登记、管理，他们如何完成遗产继承、债权债务转移等事务?

　　对社会成员的个人身份、住户住址、亲属关系等人口基本信息的搜集、确认与提供，是人类社会存在的基本前提，是一切国家形成的标志和存在的基础。重要的是，户籍管理需求和行为在美国都是客观存在，至于它们是分散还是集中、叫什么名称、翻译成什么更好，反倒不重要了。

作者：王太元

来源：法治周末