农民工市民化首要障碍是城乡二元制度

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《中国农民工市民化——— 社会成本视角的研究》作者张国胜博士认为，“目前，农民工市民化进展的缓慢，表面上是户籍制度、就业制度、社会保障制度、城乡土地制度等二元体制改革的滞后，但根本的原因还是改革这些制度需要付出相应的社会成本。”

国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告称，“根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，一个典型农民工市民化(包括相应的抚养人口)所需的公共支出成本总共约8万元左右。其中，远期的养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元，每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元。市民化成本并非高不可攀，只要妥善安排，不会成为推进农民工市民化的主要障碍。”

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农民工市民化的主要障碍是什么？

改革开放30年，第一代农民工的子女长大成人，成为新一代农民工。面对父辈候鸟一样家在农村、人在城市的生活，新一代农民工渴望成为市民，把家搬到城市里，子女在城市的学校接受教育。然而，他们举家进城的门槛是那样的高，住房、教育、医疗是一个个拦路虎，一般的农民工家庭难以跨越。

2011年初，三农问题专家李昌平接受本报驻京记者采访时称，“农民工在城市里工作，却没有医疗、住房等，城市只是农民工的一个工作的地方，而不是他生活的地方，不是他退休养老的地方，也不是他家庭团聚的地方。农民工要在城市里住下来，老婆、孩子聚在一起，教育、医疗、住房都要解决。现在的城市化、工业化，要农民工的劳动力，不要农民工的人；要农民工的土地，不要失地农民。”

农民工市民化的主要障碍在哪里？《中国农民工市民化——— 社会成本视角的研究》作者张国胜博士认为，“目前，农民工市民化进展的缓慢，表面上是户籍制度、就业制度、社会保障制度、城乡土地制度等二元体制改革的滞后，但根本的原因还是改革这些制度需要付出相应的社会成本。”“农民工市民化的最终实现，除了需要进行相关制度创新，逐步消除农民工市民化的制度障碍外，还需要加大相关投入，解决农民工市民化过程中的基本权利保障和城市公共服务享受的资金需要，即需要承担农民工市民化的社会成本。”张国胜认为。

张国胜称，长期以来，政府认为中国作为一个特大的发展中国家和一个转型时期的国家，现阶段基于生产力发展水平和对效率的需求，还没有能力承受制度改革过程中农民工的基本权利保障和城市公共服务享受的资金需求，无法将农民工市民化作为现实目标。所以，农民工市民化的最核心难题就是其市民化过程中的社会成本问题。

农民工市民化的成本有多高？2005年，中国科学院估计每进入城市一个人，需“公共支付成本”约为1.5万元。2006年，建设部调研组称，每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费，小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元(不含运行和管理成本)。2009年，张国胜认为，东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元。

之后，中国发展研究基金会(2010)认为中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，推动城镇化，一个农民工市民化的成本为8万元。

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如何理解“农民工市民化的成本”？

如何定义“农民工市民化”？如何理解“农民工市民化的成本”？

国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告称，“农民工市民化是指务工经商的农民工在打工地定居并最终融入城市公共服务体系，转变为当地市民，这是一个长期的过程。”“农民工市民化的成本是指实现农民工在城镇定居所需要的各项经济投入，也即要让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入”。

该课题报告还称，“市民化过程中政府、企业和农民工个人都需要一定的投入，其中政府部门的投入主要是提供各项公共服务的支出，例如提供城市公共基础设施和各种社会保障的费用。企业的投入相对较少，主要是为市民化的农民工提供更加稳定的工作条件和更普遍的福利。作为农民工个人要在城市定居，也要负担更高的生存和发展费用支出”。该报告主要讨论农民工市民化过程中需要政府投入的成本。由此可见，这里所说的“农民工市民化的成本”是需政府埋单的支出，而不是农民工在城市里的日常生活消费。《农民工市民化的成本测算》课题报告执笔人金三林(国务院发展研究中心农村经济研究部研究员)、许召元(国务院发展研究中心企业研究所副研究员)接受北京媒体采访时称，“根据基本公共服务的内容，我们测算时主要包括六项成本：1、农民工随迁子女教育成本。2、医疗保障成本。3、养老保险成本。4、民政部门的其他社会保障支出。5、社会管理费用。6、保障性住房支出。其他还有一些公共服务的内容，但这六个方面是最主要的组成部分。”“具体来说，以农民工随迁子女教育成本为例，国家对义务教育经费的投入包括教师工资、学杂费、教科书费用、公用经费、教学设施、校舍改造等各项费用支出，具体可用‘生均事业费’来表示，其中小学和中学阶段的生均事业费有所差别。例如，嘉兴小学生生均事业费为5000元/人年，中学生为8000元/人年。”金三林、许召元称，“在大中城市，特别是农民工较多的城市由于教育资源有限，随着儿童增加需要相应新建学校，这是一项重要支出。例如武汉市2008年新建了一所容纳840名小学生的学校，共投入2500万元，中学的投入更多。这里简单假定增加受教育儿童需要增加相应比例的校舍。但新建校舍以后，每年都可接纳相同数量的儿童入学，因此每个儿童分担的费用会显著降低。”

城市里房价很高，农民工在城市里起早摸黑地干活，却买不起城市里的楼房，他们的“市民梦”往往因高高的房价而止步，难以梦想成真。许多农民工想着挣够了钱，然后在城市里买房安家，让老婆、孩子在城市里一起生活。实际上，农民工市民化，需要政府的支出，就连住房这一非常市场化的问题，也需要政府的支持。

据报道，金三林、许召元对于农民工住房问题的观点是，“事实上，对于很多本地市民来说，住房也是一个重要问题，但是，满足农民工的居住需求，是实现其市民化的重要条件，由于农民工收入水平较低，有必要为其中的低收入者提供一定的保障性住房。或者说，在房子问题上，他们可以和当地市民一起，共同享受当地的住房政策，而非将户籍作为门槛，将农民工排斥在城市之外。”

金三林、许召元还称，“因此，我们在报告中，假设对10%的农民工提供廉租房，按每人30平方米，保障性住房的建设成本3000元/平方米(各地有所不同，按不含土地的建设成本计算)来计算保障性住房的支出”。

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政府如何支付农民工市民化成本？

国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告称，根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，一个典型农民工市民化(包括相应的抚养人口)所需的公共支出成本总共约8万元左右。其中，远期的养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元，每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元。市民化成本并非高不可攀，只要妥善安排，不会成为推进农民工市民化的主要障碍。

该报告执笔人金三林、许召元称，农民工市民化成本的支出是一个长期的过程，并不是需要一次性投入，而是伴随着农民工市民化的过程。短期来看，义务教育和保障性住房是主要支出，远期来看，养老保险补贴是主要支出。其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%-50%，但养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。“需要特别指出的是，我们测算的农民工市民化成本中有不少内容已经随着我国推进基本公共服务均等化而部分解决了，比如在武汉市，目前外地子女义务教育问题已经基本解决。再比如在8万元的成本中，有3至4万元是政府对农民工参加养老保险后的补差(即平均来看，农民工领取的养老保险金要高于企业和个人所缴纳的总额)，而这部分费用无论是不是推进市民化，按照目前的政策以后政府都是需要承担的，从严格意义上并不能看作是农民工市民化的成本，其他的城市管理费用也是如此，农民工在城市工作，这部分管理费用实际已经发生了”，金三林、许召元接受北京媒体采访时说。

金三林、许召元还称：“根据我们的调研，如果不考虑养老保险的远期支出，则农民工市民化过程中短期支付一次性成本平均为2.4万元(主要是教育和住房保障，包括新建学校)，以及主要用于低保等民政补助和公共管理(含市政建设)的年度支付约560元左右。”“由于目前的农民工已经享受部分公共服务，因此农民工市民化所需要增加的支出比上述测算结果更小，这样农民工市民化的成本并非不可承受，只要积极筹划，特别是做好未来的风险防范(主要是养老金体系)，政府完全有能力进一步加快推动农民工市民化进程，让农民工也更好地享受到经济发展的成果。”

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人社部劳科所调查显示过半农民工很想当市民

农民工市民化正成为我国经济社会发展的重要课题。人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组历时半年时间，在北京、四川、广东、陕西、湖北和浙江进行了专门调研，日前已形成正式报告。

调查显示，在“您准备在这座城市继续住多长时间”一题中，61.95%的农民工选择“能待多久就待多久”，31.09%的农民工选择“如果可能就在这儿安家住下去”，还有6.96%的农民工选择“住上几年”。

农民工愿意定居城镇的原因有哪些？调查发现，排第一位的是“城市就业机会多，收入有保障”，占55.70%，排第二的原因是“子女能进城上学”，第三是“能学技术长见识，有发展前途”，第四是“享受城镇公共服务”，“城市看病方便”排第五。

不愿意定居城镇的原因里，排第一位的是“买不起房”，占65.29%，第二位原因为“城市生活成本太高”，第三、四位原因分别是“能与家人在一起，孝敬父母”和“农村有地有房子”。约有13.71%的农民工选择“我们根本不属于这里，迟早要回去”。

调查同时显示，“没有住房”是农民工在城市工作生活的最大困难。一半多的农民工认为在城市工作生活的最大困难是“没有住房”，占55.12%。

根据调查，59.93%的农民工愿意在城镇买房，改善生活和子女上学是农民工愿意在城镇买房的两大原因。40.07%的人不愿意在城镇买房，主要原因是房价太高，占到73.45%。26.29%是因为“工作不稳定、没必要买房”，10.66%是因为“城市污染严重”。

课题组认为，农民工市民化首要障碍是城乡二元制度。其次，劳动权益受损，抑制了农民工市民化的意愿。目前仍有不少农民工未签订劳动合同，农民工劳动条件普遍较差，工资水平明显偏低。第三，公共服务不足，减缓农民工融入城市的进程。第四，产业结构与就业结构有偏差，加大农民工市民化的难度。

国际经验表明，现代化过程总是伴随着农业份额的大幅度下降和城市化的推进。而在我国，城市化滞后于工业化进程。这种结构的偏差，很大程度反映在农民工身上。近1.6亿的外出农民工在城镇的二、三产业就业并创造GDP，却因种种障碍，无法完成市民化而真正成为市民。

(燕赵都市报)