二、农民工流动、就业和市民化存在的主要问题 (一)农民工就业服务体系建设滞后 一些地区在促进农民工就业、开展培训就业方面作了大量的工作。但调查表明,多数农民工反映从未接受过就业培训,缺乏一技之长。不少地区在落实国家政策方面还不同程度地存在走形式的问题,培训的效果并不理想。 1.政府对农民工的公共就业服务严重不足。促进就业是一项公共政策,政府发挥着重要作用。近两年来,政府的公共就业服务体系在解决农民工就业问题上发挥的作用越来越大。但与我国庞大和复杂的农民工就业需求相比,政府对农民工的公共就业服务严重不足。首先,公共就业服务体系在农村基础薄弱。我国的公共就业服务体系主要是为城镇居民建立的,目前城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已比较完善,而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱。不少省份的公共就业服务体系还没有延伸到农村,乡镇和村两级普遍没有就业服务机构,相关的政策措施和用工信息难以及时传递到农民工手中。第二,以城市居民为主要服务对象的就业服务模式不适应农民工的需求。一些城市公共就业服务机构虽然对农民工免费服务,但多以自发零散来城市求职和城市中打算转岗的农民工为对象,服务方式主要是通过组织招聘洽谈会或登记介绍。这种方式一般等待周期长、花费大、成本高,但农民工的流动性较大,对这种方式等不起、耗不起。而且,这种方式对于临时工或低层次的劳动力也不适用。第三,权威性、指导性的公共就业信息发布不够。没有建立起完善的农民工就业统计和信息发布制度,更没有就业预警机制。各级公共就业服务机构之间缺乏沟通,信息网络不能互联互通。面向农民工的就业信息,不仅纵向短路,难以“进村入户”;而且横向阻隔,信息不能共享。 2.就业服务市场不发达,难以满足农民工跨区域流动要求。根据人力资源和社会保障部数据,截至2007年底我国共有各类职业介绍机构37897所,其中公共职业介绍机构24806所,占总数的65.5%;个人开办的职业介绍机构10165所,占总数的27%;其他组织开办的职业介绍机构2926所,占总数的8%。所以从绝对数量上,市场化劳务服务力量偏弱。全部近3.8万职业介绍机构共有工作人员128821人,这意味着包括公共机构在内,我国职介机构平均从业规模不足4人。如此小规模的就业服务机构很难承载起农民工大规模、跨地域转移的重任。小规模赢利性职业中介带来的另一个弊端,就是不考虑自身和行业长久发展,对农民工的欺诈现象时有发生,造成农民工的极大不满和不信任。几年来,政府主管部门逐年加大了对非法中介的打击,对净化职业中介市场起到了非常好的效果。但还没有真正重视社会和民间资本在农民工就业服务市场所发挥的作用,对优秀的、规模化运作的社会就业服务机构的政策引导和品牌推广还很不够,这些机构完全依靠自身力量缓慢发展,良好的模式难以快速惠及更大范围的农民工和企业。 3.农民工培训的组织形式和内容还有待改进。为了完成国家要求对农民就业培训的任务,各地普遍加强了对农民工培训的组织,但不少地方还不同程度地存在走形式的问题,培训的效果并不理想。另外,对农民工返乡创业需求的现代农业和创业知识培训不足。 (二)农民工的合法劳动权益还没有得到切实保障 尽管在保障农民工劳动权益方面取得了明显的进展,仍存在一些薄弱环节和突出问题。尽管法律法规提倡和保护平等就业,反对就业歧视,但由于劳动力市场改革不同步,有关法律执行不到位,就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇,一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大,造成职工身份不平等。农民工工资水平普遍偏低,城乡劳动者同工不同酬,导致农民工在城市压低消费水平,影响其在城镇安居,也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范,签订劳动合同的比例还不高,合同期限短、内容不规范、履约不理想,农民工超时间劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差,职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低,工会维权职能发挥不够。 (三)农民工的社会福利严重缺失 1.许多进城农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系。随着农民工数量的逐年增加,农民工同住子女的教育需求也日益增长,但城市公办学校教学资源未能相应扩充,还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高。 2.农民工不能平等享受公共卫生服务。农民工子女计划免疫接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系。 3.农民工参加城镇养老、医疗等社会保险还很低。现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工。但目前农民工参加养老保险的总体参保率为15%左右。大多数农民工还没有参加城镇医疗保险,平均参保率为10%左右。农民工参保率普遍偏低,其中,既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题,也有用人单位怕参保增加人工成本,地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题,还有现行制度不适合农民工(如门槛高、难转移等)方面的问题。正规社会保险制度的高费率问题,不利于扩大保障覆盖面和可持续运行。企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担,尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说,如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险,企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务,导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要,也不利于化解劳动真的社会风险,促进社会消费的扩大。 我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行,各地区之间制度不同,政策不统一,长期以来,养老保险关系难以互联互通,难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同,待遇标准和具体管理方式也不尽相同,加大了劳动力流动的难度。长期以来,一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分,但企业缴费部分没有带走,累积在当地,而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户,更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策,但这种政策调整触发群体性事件的事实表明,整合“碎片化”的社会保障体系,建立健全衔接良好的社会保障体系,还任重道远。 4.农民工住房未纳入城镇住房保障体系。目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放,各地政府对农民工在城市的住房实际上是放任自流,农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外,这种情况严重影响了农民工的生活质量,并成为他们融入城镇的最大障碍之一。 5.农民工流入地的财力与事权不匹配问题比较突出。我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务,主要包括:以城市最低生活保障为主的社会救助服务;以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排;在城市公立学校平等就学的机会。在人口流动性增强的背景下,流入地的财力与事权不匹配问题比较突出,无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。以义务教育为例,我国义务教育政策执行机制的特点是按照户籍管理相关经费,外出打工者的子女随父母在打工地就学时,打工地不愿意承担其义务教育支出,因为对这些相对发达的地区而言,已经上交了财政收入,他们认为通过中央的转移支付,已经为打工者子女的教育经费做出了贡献。这种体制下,城市不愿为农民工子女提供免费的义务教育,致使大量学龄儿童仍然留在农村,已经进城的打工者子女很难在打工地享受到应有的义务教育。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口,特别是农民工及其家庭,需要公共财政体制的改革。 (四)推进农民工市民化任重道远 我国从第五次人口普查开始,将进城就业、居住半年以上的农村流动人口计入城镇人口。按照这一口径,近年来,城镇化率的提高很大程度上主要来源于农民工进城。农民工进城就业,不仅希望增加收入改善生活,而且强烈要求被城市社会所接纳。特别是20世纪80年代以后出生的新生代农民工,对土地的情结弱化,思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化,融入城市的意愿强烈。但户籍制度抬高了农民工进城的门槛,农民工进城落户定居还有很多体制和政策障碍,他们仍被视作为城市的“过客”,不能享受同城市居民同等的待遇,没有获得市民身份。农民工不能在城市安居乐业,家分两地,长期奔波于城乡之间,付出往返流动的成本,造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费。这种不彻底的转移方式,不能起到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。稳定就业的农民工不能在城镇定居,加剧了他们的流动性,使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军。农民工有限的收入基本上都寄回老家,不能充分利用外来人口固化来增加城市消费需求。大量农民工不能沉淀在城镇,工业化进程与农民工市民化进程相脱节,成为严重制约城镇化健康发展、严重制约农村发展的一个突出矛盾。 (五)农民工在城镇落户定居的户籍门槛高 目前城乡和区域分置的社会福利体系,和相应的户籍绑在一起,导致户籍制度“含金量”差别。近年来,很多地方政府都宣称已经或将要进行了各种类型的户籍制度改革,但大部分改革,或者流于形式,或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区(往往是本县、或者是最多是地级市的)的非农户口,但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外,特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛,使城镇化处于僵持状态,成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍,限制了农民工融入城市社会。 (六)农民工文化生活贫乏,文化需求得不到满足 大多数的农民工在工作之余,无事可做,无处可去,备感无聊。农民工对丰富多彩的文化生活充满了渴望,由于收入低,农民工希望能够看到免费的、优惠的电影、文艺演出,得到免费的、优惠的知识培训、景点门票,但始终难以实现。农民工交际圈封闭,他们在城市中集体劳动、集中住宿,无论生活还是找工作,农民工更多地局限于熟人朋友之间的联络,与社区居民很少来往,并未融入当地的社区居民当中。许多用工企业认为由企业开展农民工文化服务会增加企业负担加大成本,并不愿为此多投入。总体来讲,农民工的文化需求目前处于一种饥渴的状态,他们工作在繁华的都市里,却生活在精神上的孤岛上。现实生活中,农民工自我感受就业压力很大。农民工数量多,受教育程度低,其心理健康和价值取向都需要高度关切。 (七)农民工民主权利缺失 农民工群体仍然长期游离于城市政治生活之外,利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。现行的选举制度与户籍制度是直接联系的,按现行的选举法及相关法规规定,农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。 |