城乡户籍制度的改革实践与政策建议

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一、户籍制度改革的背景与问题

　　城乡户籍制度是目前在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度。这一制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认为是“二元经济结构”的最显著标志之一。对于户籍制度改革的共识也是众多改革之中最为充分的。但是改革幅度很小，至今尚未大规模起步。同时它也是近年来如此众多的改革领域内对改革目标、方向与路径，认识最不统一，被利益绑架最深，最缺乏改革动力的一个制度。

　　目前我国有2亿多流动人口特别是1.5亿多的农民工，他们既是对我国工业化、城镇化、现代化建设做出了巨大贡献的群体，也是大部分工作和生活时间都在城市的常住人口，但是城乡户籍制度却把他们挡在了城外，不能享受到城市公共服务和分享城市发展的成果。当前对外来人口的管理与服务也成为社会管理中最突出的问题之一，也是最难解决的问题之一。如何能够积极稳妥地推进户籍管理制度改革，全面实行居住证制度，解决好流动人口在就业服务、子女上学、社会保障、医疗卫生、住房租购等方面的问题，真正实现城市公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖已成为当前促进人口城市化，转变经济发展方式，实现“以人为本”和科学发展观的本质要求。这是能否解决三农问题，能否实现城乡统筹和可持续发展，能否实现发展方式的根本性转变，能否实现共同富裕和社会公平正义的核心和关键所在。

　　如何在城乡户籍制度改革上有所突破，如何破解这一计划经济遗留下来的制度性难题是理论和实践上都不能回避的、迫在眉睫的问题。本文首先在总结户籍制度的历史变迁的基础上，梳理了户籍改革所面临的难题和困境;其次讨论了目前各地所进行的户籍制度改革的做法，特别是重庆户籍制度改革的理论与实践，并此基础上进行了分析和评述;最后归纳总结了当前户籍改革的路径、方式和方法以及所取得的经验，并提出了相应的政策建议。

郑晓川

户籍改革，提了多年，裹足不前，中国特色。

不错的总结。

xiaowang

户籍改革，提了多年，裹足不前，中国特色。

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城乡户籍制度的改革实践与政策建议

作者：于建嵘，李人庆

来源：《战略与管理》2012年第1、2期合刊

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参考文献：

　　1黄宗智：《重庆：“第三只手”推动的公平发展?》，载《开放时代》2011年第9期。

　　2黄宗智：《中国发展经验的理论与实用含义：非正规经济实践》，载《开放时代》2010年第10期。

　　3李源潮：《重庆的改革为破解中国面临的难题提供新思路》，《重庆日报》，2011年4月19日。

　　4施世骏：《社会保障的地域化：中国社会公民权的空间政治转型》，台湾社会学工作坊“后社会主义转型中的阶级政治、公民权与社会福利”论文，2009年5月15日。

　　5张玮：《中国户籍制度改革地方实践的时空演进模式及其启示》，载《人口研究》2011年第5期。

　　6李若建：《中国人口的户籍现状与分区域推进户籍制度改革》，载《中国人口科学》2003年第3期。

　　注释：

　　[1] 于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年版，第299-300页。

　　[2] 秦兴洪等：《中国农民的变迁》，广东人民出版社，1999年版，第314页。

　　[3] 许欣欣：《当代中国社会结构变迁与流动》，社会科学文献出版社，2000年版，第113页。

　　[4] 郑杭生：《当代中国乡村社会转型的实证研究》，中国人民大学出版社，1996年版，第310页。

　　[5] 郑其：《2012年城乡居民自由迁徙 农民可带着“土地”进城》，《天府早报》，2010年11月17日。

　　[6] 国家发改委城市和小城镇改革发展中心：《成都户籍制度改革的调研报告》，城市中国网，http://www.town.gov.cn/a/yuqing/2011/0110/758.html。

　　[7] 邓圩：《户籍改革新突破：广东农民工 积分可以转户口》，《人民日报》，2010年6月8日。

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四、结论和改革建议

　　户籍制度既是一个历史遗留的问题，更是一个现实的亟待解决的问题;户籍制度改革既是利益权益的问题，更是关乎自由迁徙等一系列基本权利的问题。户籍制度改革既是一个关乎个体和地方发展的问题，更是关乎整个中国能否走出困境实现未来稳定和可持续发展的关键所在。从表面上看，户籍制度改革是一个户口问题，但实际上是附着在户口背后的一系列不平等的、对农民歧视性的政策，是对基本权利和权益的侵犯;从表面上看，是户口准入和居住准入的问题，但实际上问题的关键并不在于能否进入，而在于进入后能否获得同等的待遇，否则户籍制度改革只是一场文字游戏。

　　户籍制度涉及到一个民族国家的公民的社会公民权。所谓社会公民权是西方福利国家理论中的核心规范理念，代表的是国家对于公民面对社会风险时所负有的责任，以确保其生活福祉。社会公民权这个概念指涉的是国家提供社会福利或服务时，如何界定命运共同体之中不同成员彼此之间的权利与义务关系。而在现代的认知中，这个命运共同体便是指民族国家，将社会公民权和政治、经济等其他面向的公民权利结合起来，在国家疆界内受到主权的保障。即使在社会主义国家中，尽管和资本主义国家进行资源分配的政经机制不同，这样的空间意涵也没有改变。户籍制度中的“城镇/农村”区隔无疑是界定社会公民权的关键范畴，将市民与农民的相关社会权区分成两个世界，形成中国福利体制的“一国两制”，在国家疆域内用行政力量形塑出鲜明的阶层化社会公民权。地区性福利制度的兴起，重新划分了社会公民权身份的界线。地方政府在依据中央政府指示推行新的社会政策或是进行相关试点时，往往以自己的行政区划作为福利项目享有的界线;于是我们观察到“本地/外地”正成为一个更为明显的福利权利/义务边界，中国社会福利体制正在更细致地分化为不同的“福利地区”(welfare region)，重新界定着社会公民权的形式与内容。户籍制度改革作为一种社会公民权确立过程对于缓解社会冲突，对于国家认同、国家凝聚力和国家建设都具有十分重要的作用。

　　改革开放30多年，中国农民工已经悄然实现代际更新。从代际关系来看，1980年代农村政策放活以后，一部分农民“洗脚上田”进厂务工，他们亦工亦农，离土不离乡，成了最早的一代农民工;1990年代，随着沿海经济特区的快速发展，开始出现了一大批离土又离乡的进城务工农民。他们又分为两个非常明显不同的群体：一部分与第一代农民工一样下过田，绝大多数仍然把回乡务农作为最终的归宿;另一部分则是没有从事过农业生产，直接从学校出来就进城务工。他们有较高的文化水平和精神生活需求，渴望继续学习，重视技能培训，希望融入城市主流社会的愿望特别强烈，要求和城里人一样平等就业、平等享受公共服务，甚至得到平等的政治权利。这些把融入城镇作为最终归宿的进城务工群体，被称为“新生代农民工”。随着时间的推移，特别是大量80后和90后的加入，这部分农民工的人数越来越多，到目前约占到农民工总数的60%，已登上了城市化进程的重要舞台，并成为新产业工人阶层的主体部分。

　　然而，“新生代农民工”的生存和发展面临着十分现实的困境。由于现行的户籍制度，这些“新生代农民工”虽然有成为城里人的强烈愿望，有的也在城市里生活了10多年，可他们就是不能获得城镇户口，只能在长期打工的城镇暂居，因此，他们也就不能享受城市居民的社会福利以及最基本的社会保障，他们的下一代甚至没有资格同城镇居民一样获得最基本的教育权利;由于经济上的原因，这些“新生代农民工”绝大多数没有能力购买城镇的住房，甚至不能租住一个可以进行简单家庭生活的空间。由于文化上的原因，这些“新生代农民工”虽然对现代城市文明充满了渴望，却很难真正进入到城市主流的文化生活，甚至不能获得基本的信任，遭受到各种歧视。凡此种种现象，一直客观存在并越来越严重，是一个必须解决的社会问题。中央已提出了着力解决“新生代农民工”问题这一任务，这是一个良好的开始，但如何“采取有针对性的措施”则是关键。据悉，2011年2月底，一份经国务院常务会审议通过并内部下发的文件(《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》)已经为未来户籍制度改革指出了方向，定下了调子。根据文件精神，未来的“户改”仍将采取“渐进式”改革，不少人期待的“自由迁徙”在相当长的一段时间内仍不能实现。不过，各地在遵循中央“户改”基本原则的基础上，可以综合本地的资源禀赋和城市化策略，推行适合本地的户籍改革举措。

　　户籍制度改革不能一刀切，需要因地制宜和鼓励创新，也需要法律制度的配合和中央的顶层设计以及系统性的制度安排。通过梳理重庆、成都、广东三地户籍制度改革的做法和领会中央关于积极稳妥推进户籍改革的精神，可以看出，户籍制度改革的目标，是促进人口城市化进程，让农民工和农民也能享受到经济发展成果;让经济结构更加合理，使经济发展更具有可持续性，城市经济更有活力，促进经济发展方式的转变;发挥城市在现代经济发展中的集聚和乘数效应，促进经济结构的调整，解决城乡发展不平衡的问题。户籍制度改革的核心就是要通过社会管理创新，促进人口城市化进程，扩大城市福利覆盖面，实现由户籍人口向常住人口的全覆盖，进而通过人口分布转移，减少农村人口，扩大农业生产规模，缩小城乡福利差距，促进城乡公共服务的均等化。城市化政策和户籍制度改革必须与土地、人口、财政政策改革相配套才可能取得成功。

　　我们认为需要着力从以下几个方面来为户籍制度改革提供坚实的制度基础，为深化和全面推行跨地区或全国性的户籍制度改革，提供必要的准备：

　　第一，进一步完善城乡社会保障制度体系，注重城乡社会保障特别是低保的制度衔接。

　　第二，加快农村宅基地的确权改革，给予农民完整的土地使用权，保障农民合法的财产权利和权益，包括土地的继承抵押和转让的权利，促进农村土地市场建设和土地流转。

　　第三，大力开展城市廉租房的建设，促进低收入阶层的人口城市化。

　　第四，着力优先解决农民工二代的市民化问题，废除对他们在教育、医疗、工作、住房等方面一系列的歧视性政策，促进他们融入城市，提高他们的工作技能。

　　第五，修改和完善相关政策法律，以常住人口作为城市基本公共服务的财政和法律依据。对于人口城市化问题比较突出和财政比较紧张的城市，国家应在政策上和财政上予以相应的支持。

　　第六，户籍制度改革的根本出路还在于土地和财政制度的配套改革，这样才能实现户随人走，相应的福利保障也能够随着走。目前的人口流动是单向的流动，从福利低的地区向福利高的地区流动。各地需要为乡村和中小城市创造出一定的特色优势，鼓励人口的双向流动。

　　第七，户籍制度改革是城乡统筹发展的一个具体体现，其核心是城乡制度的一体化，应着力清理本身不合理的区域性政策，如入学和高考制度等，将过去注重效率取向的制度选择调整为注重公平取向的制度选择。

　　第八，户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规，从法律制度上保证基本公民社会权。国家尤其是中央政府应当负起应尽的责任和义务。

　　(于建嵘，中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任;李人庆，中国社科院农村发展研究所副研究员)

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3、广东户籍制度改革

　　2010年6月7日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式启动了“积分入户”的户籍改革探索。该《意见》指出，原则上农民工积满60分可申请入户，形式上很像加入外国国籍的技术移民，是有条件、有限制的人口城市化。

　　具体入户分值由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况调整确定。此后，广州、中山、东莞等地先后制定了农民工“积分入户”的具体实施细则。据悉，广东省计划到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。广东户籍改革有以下特点：

　　第一，在条件设置上，将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化。

　　第二，在社会导向上，既设有社会贡献等加分指标，又有违法犯罪等减分指标。比如，参加献血一次，参加义工、青年志愿者服务每满50小时，以及爱心捐赠每千元均积2分，但最高均不得超过10分;对违反计划生育和违法犯罪者设有减分条款。获得县级和地级以上表彰和荣誉的每次最高可积60分。

　　第三，在权限设置上，既强调全省的统一性，又注重赋予地方自主权。农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成，省统一指标在全省互认、流通和接续，各市的自定指标可根据当地产业发展和人才引进政策设定。[7]

　　综上所述，由于各地方政府进行户籍制度改革的社会背景、制度条件、发展阶段以及政治意愿存在着明显的差异，对他们的改革形成不同的约束条件，户籍制度改革也采取了不同的方法和路径。总体而言，户籍制度改革虽然在各地都进行了试点改革，但往往是与其资源和能力意愿相一致的。由于重庆城乡一体化改革具有内陆特征，因此倾向于采取城乡一体化的发展策略，而广东有很多外省的农民工，要解决这个问题，依靠原住民为主体的输入地政府似乎是不太现实的，而必须通过顶层设计和中央部分买单才能解决。

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2、成都户籍制度改革

　　2010年11月，成都市委、市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该《意见》指出，到2012年，成都将实现全域统一户籍，彻底破除城乡居民身份差异，建立户籍、居住一元化管理。居民可以自由迁徙，实现户口登记地与实际居住地一致。

　　在此之前，成都已经先后进行了4次较大规模的户籍政策调整，包括：2003年，取消入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”;2004年，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”;2006年，率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户;2008年，实现本市农民租住私人住房可入户，打破由货币筑起的阻碍农民走进城镇的壁垒。[5]

　　在《意见》中，成都市提出了户籍改革的12项具体措施，这些措施归纳起来主要包括以下三个方面：

　　第一，实行居住登记制度。建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现居民户口登记地与实际居住地一致。同时，建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、社会保险等基本信息于一体的人口信息管理系统。通过改革，户籍成为居住登记管理的一种手段，城乡居民可以根据合法固定住所证明进行户口登记，户口登记时不但购房可以落户，而且租房同样可以落户。这样农村居民可以通过在城镇购房或者租房的方式落户城镇，灾后重建城镇居民也可以购买农民宅基地建房，并迁徙到农村。户口也随着居民的居住地变动而变动，实现了居住和户口登记一元化管理的目标。

　　第二，统一了部分城乡公共服务政策。成都户籍制度改革文件中提出，建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准;统一中职学生资助政策，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生统一助学标准。要求各区县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系;要求各区县首先统一城乡“三无”人员供养标准，对有条件的区县，建立城乡统一的低保标准;对暂不具备条件的区县，要求在2015年之前实现统一城乡低保标准。在社会保险方面，成都进行了较大的改进，将已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。

　　第三，统一了部分城乡管理措施。成都市户籍制度改革文件在计划生育、义务兵家庭优待和退役安置、政治权利等方面实行统一管理措施。在计划生育方面，实现独生子女父母奖励政策城乡全覆盖;要求各区县实现统一城乡义务兵家庭优待政策，并对入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的退役士兵实行同等安置政策;提出城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利，平等享有选举权、被选举权和民主管理权利。[6]

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1、重庆户籍制度改革

　　重庆户籍制度改革具有很强、很鲜明的整体性和系统性的特点，被人们普遍称之为“重庆道路”。问题的关键在于是它是否具有普遍意义和价值，能否复制到其他地方实施，对中国整体或者其他地方户籍制度改革提供了哪些经验和借鉴。

　　2010年7月12日，重庆市政府第75次常务会议审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。同年8月，被称为中国“最大规模的户籍制度改革”在重庆启动，其目标是“在10年内让1000万农民转为城市居民”。为了实现这个目标，市委、市政府采取了一系列改革措施，进行了相应的政策规划和制度设计，并对户籍制度改革的总体思路和政策体系进行了阐述。概括来讲，重庆户籍制度改革的总体思路就是：分阶段推进，分群体实施，分区域布局。

　　一是分阶段推进。户籍制度改革涉及面广，涉及群体多，推进难度大，不可能一蹴而就，必须分阶段有序推进。重庆户籍制度改革计划分两阶段推进。2010-2011年，力争用两年时间新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。2012-2020年，通过系统的制度设计，完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80-90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

　　二是分群体实施。重庆户籍制度改革率先在有条件的重点群体中实施。2010-2012年将重点解决两类七种重点群体的户籍问题，共338.8万人。第一类是有条件的农民工及新生代，包括在主城区务工经商五年以上、在远郊区县务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生、农村退役士兵3个群体，约294.1万人。第二类是历史遗留户籍问题，包括已用地未转非人员、大中型水利水电工程建设失地未转非人员、城中村未转非人员、农村集中供养五保对象等4大群体，约44.7万人。解决好这两类群体的户籍问题，既满足了已在城镇长期生活的有条件农民工的转户需求，又解决了因城市化用地产生的户籍遗留问题，为深入推进户籍制度改革奠定了基础。

　　三是分区域布局。户籍制度改革带来的一个不可忽视的问题是人口大量进入城市，这必然增加城市的压力，对社会稳定、城市发展等造成重大影响。重庆户籍制度改革实行分区域布局，按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，力图通过规范设定准入标准，促进人口在主城区、区县城、小城镇三级城镇体系合理分布，使户籍转移呈现梯次渐进、分布合理的良性发展态势。

　　按照“三分”的总体思路，重庆户籍制度改革设定了土地、社保、教育、医疗、住房等一系列政策，概括起来就是“335”。(1)3年过渡。对农村土地处置设定3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的，对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，从而避免了农村居民转户急转身。(2)3项保留。即允许农村居民转户后继续保留农村林地使用权、原户籍地计划生育政策照顾、农村种粮直补及农机具直补等与土地相结合的各项补贴共3项权益，最大限度地保障转户居民的利益。(3)5项纳入。农村居民转户后，在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上实现一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。

　　重庆案例的价值和意义并不在于户籍制度，而在于其背后的财政支撑以及获得财政支撑的制度逻辑。毕竟改革是有成本的，关键是如何利用城市化的土地增值降低农民进城的门槛和为农民工提供同等的公共服务。

　　重庆具有一个十分不同于任何其他城市和地区的社会结构特征，它是一个大城市和大农村并存的直辖市，2009年人口3.3千万，其中2.3千万农民，重庆的40个县区包含20个贫困县区(其中14个是“国家级”的贫困县，多在三峡库区和与湖北交界的武陵山区)，城乡统筹始终是重庆市发展的一个重中之重的问题。它既是重庆发展要解决好的问题，也是重庆改革要突破的现实问题。

　　重庆与沿海发达的广东、上海、浙江等地相比，其工业化水平还处在一个上升和发展期，而沿海地区限于劳动力短缺、土地紧缺和对外来劳工的过度压榨已经越来越失去其在地区竞争中的优势地位。通过激烈的地区竞争，重庆先后与四个较关键的、赖以带动发展的“龙头企业”——美国的惠普公司、台湾的富士康、德国的巴斯夫公司、长安汽车公司签订了巨额订单和投资协议，为重庆工业化、土地增值及户籍制度改革提供了必要的物质基础。

　　其次是重庆成立了以公共利益为目的的国有投资公司。它们主要是八个基础设施和公共服务方面的国有投资公司，简称“八大投”，包括城市建设、高速公路发展、高等级公路、地产、城市交通、能源、水务(水资源开发、自来水供应、污水处理、水力发电)以及水利(灌溉和水资源管理保护)等领域。重庆把地方税收视作“第一财政”，把卖地收入作为“第二财政”，“第三财政”就是重庆国有资产收益。重庆国企每年为各级政府提供了大量税源和基础设施资金投入，市财政因此能够减少在基础设施上的很大一部分投入，更多地把钱用到社会保障、教育卫生事业和公共服务上。

　　由此可见，重庆财政模式的关键概念是用国有企业及其资源的收益和增值来支撑政府工作，尤其是基础设施建设。而这些国企盈利并非是由于自身的经营有方，很大程度上来源于城市土地开发和升值收益。

　　支撑重庆市户籍制度改革的，除了决策者的决心与勇气外，其最重要的支撑就是其独特的区位特点、工业化阶段特征和“第三财政”的制度模式。根据重庆市长黄奇帆的说法，重庆由于国资增值而形成“第三财政收入”，使得政府的财政能力底气很足。有了较多的财政收入，重庆也能在众多公共服务领域有更大作为，例如重庆花大气力建造公租房。

　　重庆通过土地工业化来促进人口的工业化和城市化，再通过人口的城市化释放农村人口对土地的占用和过度拥挤，实现了以土地城市化来推动人口城市化，并在这个过程中通过一系列制度形式严格保证农民利益不被侵犯。城市化和户籍制度的空间难题通过制度机制转换以及时间延缓，解决了瓶颈问题。重庆把农民工进城问题和转户问题作为城乡统筹的突破口，从根本上讲这是一场以农民工城市化为主要特征，以解决农民工户籍问题为基点的改革。

　　重庆户籍制度改革和城乡统筹把五个方面的一体化作为核心：首先是城乡统筹基础设施的一体化;第二就是农村的教育、卫生、文化等各类公共服务方面也要搞好，实现城乡统筹一体化的公共服务;第三方面就是要把农村的社会保障，包括农民的养老、医疗，农村贫困户的低保等保障制度建立起来，实现城乡一体化的社会保障体系;第四个方面就是城乡的要素市场要实现一体化。因为中国城乡割裂的二元结构的一个重要方面，就是城市和农村的市场体系是二元分隔的，以至于农村的各种生产要素，跟城市的各种要素互相不能畅通地流转，这也是一体化的一个重要方面。第五个方面就是农民工的户籍问题。农民工户籍问题是需要用最大努力去突破的问题。前三个方面实际上是政府的公共财政怎么为农村服务的事情，农村的道路、自来水、污水处理或者其他基础设施是一个投入问题，农村的社会保障，包括养老保险、医疗保险和各种扶贫帮困的低保制度也是一个投入的问题。所以，前三个方面的一体化很大程度上在于政府和社会如何积累更多的资金，向农村合理地投入。要素市场的流转则是一个市场体制深化改革的问题。第五个方面最为核心的是农民工的待遇问题，农民工怎么进城，真正成为城市人口的问题。通过规划，按属地化原则，农民工在主城工作就在主城转户，在县城工作就在县城转户，在乡镇工作就在乡镇转户，这样整个重庆实际上有三个级别的城市化概念，分层次分梯度地进行转移。

　　重庆户籍制度改革过程中，坚持把农民工转户作为一个突破口。这项工作在具体推进的时候，有几个特点：第一，就是所有的农民工在户籍转成城市居民以后，同步实现所谓五个“一步到位”，实际上就是五个保障——养老保险与城市居民同等待遇，医疗保障同等待遇，低保同等待遇，住房、教育一视同仁，同等待遇;第二个特点就是农民工转户，是按照他的进城工作时间以及一些相关联的条件转户，绝不附加土地条件或者其他条件。农民工进城获得城市居民待遇，是以他的青春、劳动力和工作岗位为前提换来的，绝不用附加任何其他的条件。这是一个出发点的问题，也是宗旨的问题。第三个特点，户籍制度的改革成本是通过土地升值和逐年分摊以及政府、企业、社会共担来解决的。

　　进城农民的土地流转与退出必须是自愿的，要按市场价值计算，不能低价征用，也不能强迫。政府要动用公共财政为农民工改善福利待遇，增大城市化、工业化进程中城市基础设施容量，提高公共服务的质量，满足包括进城农民工在内的整个市民群体的内在需求。

　　重庆为落实政策，实施了“五个禁止”或者叫“五个不许”的工作制度。第一，禁止在整个转户过程中下指标。不是说你搞得好的就评先进，而是不跟任何考核挂钩。这是一场改革，改革的过程是要宣传，要努力，要让大家理解，但是没有指标要求。第二，禁止转户与利益挂钩。第三，禁止强迫农民转户。第四，禁止强迫农民退地。整个转户过程跟农民退不退地无关。第五，禁止各种各样的用工的变动。

　　按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，今明两年，重庆将有338.8万农村人口转为城镇居民，到2020年，实现累计1000万农民转户进城，约占现有农村人口的一半。

　　重庆是否为中国户籍改革提供新思路，走出了一条新路?目前还不能下结论，重庆还在改革路上，其独特的区位和直辖市等制度性优势也是其他地区无法相比的。但其发展方向无疑是正确的，在保证农民利益基础上实现城乡一体化的发展，着力于制度一体化，而不仅仅关注城市，也关注农村，把户籍和财政、土地制度的联动改革作为改革的突破口，其制度和方式是值得学习借鉴的。

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三、户籍制度改革：各地实践

　　地方政府的户籍制度改革不同于中央部门的户籍制度改革，其改革具有综合性，是人口的城市化，而不是登记或者管理制度上的城市化。它也不同于中央政府推动的、全国统一进行政策试点的小城镇户籍制度改革。那是一种集权式的改革模式，即中央政府没有在改革中赋予小城镇社区以自主权。对于大中城市的户籍制度改革，总体上说，我国实行了一种分权型的改革模式。在政策实践上，尽管国务院于1998年批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，提出了总的指导原则，但允许各大中城市根据当地的具体情况分别进行改革试点。与小城镇的户籍制度改革相比较而言，中央政府在一定程度上把各大中城市户籍改革的主动权赋予了地方政府。从目前来看，各大中城市的户籍制度改革模式各具特色，一般又可分为两种类型：一种是地方政府总体上不以城市社区为中心设计改革方案，而把本行政区作为一个统一的社区，以拆除行政区内阻隔城乡的藩篱为目标。其典型是成都市、石家庄市及宁波市等。这种类型的改革在一个相对独立的行政区内明显具有集权式改革的特点。另一种是地方政府推行了以城市社区为中心的户籍制度改革，对外来人员和本行政区内的农村社区人口入户城区采取较为严格的审批条件。这一模式的典型是北京市，相对具有分权式改革的特点。

　　地方政府户籍制度改革是由各地政府按照各自情况来制定的，其适用范围也只限定在本地。具体类型可以分为两种形态和四个类型。一种是按照区位来分：沿海地区和内陆地区;一种是按照规模来分：大城市、超大城市的户籍制度改革和中小城市的户籍制度改革。其中以重庆市户籍制度改革影响最大，最具系统性和创新性。下面就三个地方的户籍制度改革进行简要的评述和分析：