论农民工的体制弊端及制度创新

hongjun

摘  要：随着改革开放逐步深化，农民工问题更加彰显于世。由于政府行政管理取向及农民工自身知识素养等因素，农民工更多地表现为一种“廉价劳动力”、“超负劳动力”和“低保劳动力”。这势必造成影响和谐社会的构建。本文在剖析当前农民工问题及体制弊端的基础上，提出了旨求缓解或解决农民工问题的对策措施。

      关键词：农民工体制；制度创新；和谐社会

      一、引言

      农民工者，农民工人也。[1]农民工是中国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体，是中国二元社会结构下农民身份与职业的分离。80年代初，随着政治控制的松动，农民逐渐摆脱土地对他们的束缚，开始从事非农产业。进入20世纪90年代，农民工作为一种社会现象，由于相应的制度供给不能及时满足规范农民工的制度需求，农民工现象逐渐演化发展为农民工问题。近年来，有学者将农民工问题与“三农”问题并称为“四农”问题，也有学者将农民工问题与失地农民、村落终结称为“新三农”问题。

      随着改革开放的逐步深化，农民工问题更加彰显于世。对此，政策界和学术界积极地进行理论和实践探索，并取得了显著的成果，尤其是党中央、国务院更加高度重视农民工问题。党的十六大以来，国家对农民工采取了积极引导政策。2004年始中央连续出台了五个中央一号文件，均强调了解决农民工问题的重要性。特别是2006年3月出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这是国务院制定的一个全面研究解决农民工问题的重要指导性文件。此外，国务院研究室发布《中国农民工调研报告》。这是近年来全面、系统、深入研究中国农民工问题的权威成果。着力解决农民工问题，彰显了党和政府“立党为公、执政为民”的理念，是一项惠及亿万农民工的民心工程。历史和现实表明，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。

      二、农民工存在的突出问题

      伴随着政府与社会的介入，农民工权益和农民工就业环境近年来取得了明显成效。但是，农民工在工资收入、劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、生活居住等方面依旧存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障，表现为政治上的少权，经济上的弱势和社会上的歧视。由于二元社会结构、职业替代压力、自身教育素养等因素，农民工的基本权利和权益在很大程度上被“挤占”。在市场主导配置资源的现代城市，进城务工的农民工，其真正“进城”的是其廉价的劳动力，随之劳动力的政治权利、经济收益及其他社会权益却在很大程度上仍被拒之“城”外。农民工凸显出的是一种“廉价劳动力”、“超负劳动力”与“低保劳动力”。

      （一）“廉价劳动力”：工薪收入普遍偏低，“一厂两策”、同工不同酬现象严重

      农民工问题中最突出的是农民工劳动投入与收益报酬的非均衡性。详言之，一是农民工劳动投入与收益的非对等性，表现为工薪收入普遍偏低；一是农民工创造的社会收益增长率与收益分享增速的非均衡性，表现为工资收入增幅缓慢。中国经济增长和社会稳定的潜在危险是增长收益得不到普遍分享，特别是广大的农民工被排除在获益之外。当前，受二元社会结构、行政管理路径依赖等影响，两亿左右的农民工在支撑着中国梯度推进的工业化进程，在为社会创造极大财富的同时，财富的均衡分享却把农民工排斥在外。近十多年来，农民工是廉价劳动力的代名词，农民工工资普遍偏低，平均收益水平没有大的变化。在用工单位，“一厂两策”，同工不同酬是一个普遍的就业现象。农民工并没有获取与他们所付出劳动相符的合理收益，而且被拖欠现象严重。

表1：陕西省总工会调查组问卷调查农民工月收入情况表（总人数：9242）

项目	300元以下	301-500元	501-800元	800元以上
人数	818	4235	2824	1365
百分比(%)	8.8	45.8	30.6	14.8

      调查数据显示，农民工月收入500元以下的高达54.6％，基本没有达到最低工资标准。尽管农民工收入低，一些企业还常常拖欠、克扣他们的工资，少则累月，多则数年，使得农民工讨薪成为一个备受关注的社会焦点问题。农民工的弱势地位不断强化农民工内群体意识。集体讨薪是其维权的理性选择。并在维权过程中，他们逐渐意识到，只有把问题“外部化”、“社会化”，才能引起政府和社会的重视和关注，自身权益才能得以保证。近年来，政府通过各种途径加大对拖欠农民工工资的检查和处罚力度，取得了一定的成效。但总体来说，形势仍十分严峻。据四川有关部门问卷调查，35.15%的农民工认为按月取得工资有点难，18.87%的农民工则认为很难。看来一些地方还有50%左右的农民工难以按月拿到应得的工资。

      （二）“超负劳动力”：工作时间普遍偏长，劳动条件普差，从事超负荷体力劳动

      现代城市中配置资源的主导因素是技术、知识、信息、资本等现代性要素。由于二元社会结构，农民工自身知识教育、技能素养等先决条件的制约，进程务工的农民工绝大部分只能是“劳力者”，主要分布在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中。他们从事的是超负荷的体力劳动。据相关部门统计，目前农民工在这些行业从业人数已超过50%。涉及工资和工时问题，由于权力不对等和信息不对称，农民工基本没有维护权益的话语权，导致他们很难摆脱雇主设下的计件工资和加班加点的“陷阱”。他们一般劳动时间长，就业条件和环境普遍较差，有的行业甚至存在生命危险，生命成本成为他们赚取报酬的资本。据陕西省总工会调查问卷显示，2004年4月陕西省被调查的农民工加班加点的占52％。其中，榆林市调查对象加班加点的占69.2％。

表2：陕西省总工会调查组问卷调查农民工日平均劳动时间情况表（总人数：9304人）

项目	8小时以下	8小时	9-11小时	11-12小时	13小时以上
人数	232	4255	4194	538	85
百分比(%)	2.5	45.6	45.1	5.8	0.9

      统计数据显示，农民工参加养老、医疗保险的比例很低。其中，工伤保险比例相对较高是因为统计中把商业意外伤害保险同工伤保险混为一谈。按实际调查，参加工伤保险的人数比例只8％左右。农民工参保率如此低，究其原委，主要是在既得利益驱动下，雇主尽最大限度降低农民工劳动成本。此外，农民工流动性强、政府监管力度弱等也是造成如此窘境的因素。

      三、农民工问题与和谐社会构建

      公平正义、安定有序是构建社会主义和谐社会的本质要求。诚如2008年3月温家宝总理在两会期间指出：“如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。”如今，农民工已经渗透到经济社会生活的各个领域。然而，由于体制弊端、管理方式及自身素养等因素影响，在城市生活体验中仅作为“廉价劳动力”代名词的农民工，显现或隐藏着诸多社会不和谐的因素。譬如，城乡差别的进一步拉大、农民工暴民政治亚文化的形铸、农民工非制度化政治参与增长、农民工与雇主之间的劳资冲突、农民工与城市共融性等。长此久往，这势必会侵蚀政府权威的合法性和政治认同感的下降，降低政府行政效能，影响和谐社会的构建。

      （一）农民工问题关系到全面小康社会的建设

      党的十六大报告明确提出全面建设小康社会的宏伟目标。2004年3月，中国科学院可持续发展战略研究组发布的《2004中国可持续发展战略报告》提出了2020年我国全面建设小康社会总体目标。该报告在工业化、城市化和城乡一体化建设等指标体系中制定了明确的发展规划。从这个意义上讲，农民工问题是破解或缓解“三农”问题、全面建设小康社会的一个关键性瓶颈。我国是一个农业古国和农民大国，传统农业经营模式、人地关系高度紧张、资源禀赋结构等直接制约农业增效、农民增收和农村繁荣。因此，中国农村现代化的根本出路是农民非农化、农业产业化和城乡一体化。只有减少农民，才能富裕农民，才能提高农业整体效益，才能繁荣农村。改革开放后，政治控制的松动诱发农村剩余劳动力向城市转移，形成“民工潮”现象。但是，随着经济政治体制改革的逐步深化，农民工问题逐渐显化并引发诸多社会问题。因此，农民工问题关系着农业产业化、农村现代化和农民市民化建设，影响我国小康社会的全面建设。

      （二）农民工问题关系到社会主义新农村建设

      在工业化、城镇化进程中，实现“以工补农、以城促乡”，缩小城乡差距，农民工是一支不可替代的生力军，这也直接关系到社会主义新农村建设。2006年中央一号文件涉及关于社会主义新农村建设的若干问题，建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。统筹城乡社会经济发展的新农村建设目标促使政府加快建立“以工补农、以城促乡”的工业反哺农业机制。从另一个角度出发，中国工业化和城镇化的现代化进程，必须要解决和处理好农民工问题。工业怎样反哺农业？城市怎样支持农村？就必须架构2亿左右农民工为“反哺”与“支持”的桥梁和纽带，紧密工农关系，疏通城乡血脉。据《中国农民工调查报告》数据显示，四川省2006年上半年农民工的劳务收入经银行和邮局汇回农村287.4亿元（不含卡汇等取到），净增134亿元，增长88%。这项劳务收入是“反哺”和“支持”农业产业化、城镇化建设的巨大社会资金来源。毋庸置疑，当前和今后一段时期内，农民工是工业反哺农业、城市支持农村的重要载体。故，农民工问题直接关系到社会主义新农村建设。

      （三）农民工问题关系到社会主义和谐社会构建

      在制约和谐社会构建的诸多矛盾中，农民工问题最为复杂。农民工问题的有效缓解甚或破解不仅是一个重大社会问题，更为重要的是一个关系到社会稳定和谐发展的重大政治问题。城乡分割而治的传统二元社会结构、农民自身知识、技能素养的绝对比较劣势等，直接导致农民工很难真正融入现代城市生活之中。农民工内群体意识的增强、非制度化政治参与的抉择，使农民工与企业主的劳资关系紧张，与城市居民的关系不融洽，与社会管理不和谐，这业已成为造成社会局部性震荡的直接诱因之一。广大农民工虽然创造了大量的社会财富，但在城市生活中仍处于边缘化状态，难以融入现代城市生活网络之中。囿于政府制度参与渠道不畅和效能低下，农民工在维权过程中，逐渐强化内群体意识并通过集体抗争来争取自身权益。而且，在维权过程中，农民工逐渐意识到，只有把问题“外部化”，“使社会事件引人注目”，这才能引起政府重视和社会关注。因此，出于“无奈”，农民工更多地通过非制度化政治参与渠道来寻求保护。这可以解释，近年来，农民工群体性暴力事件、城市流动犯罪逐年飙升的社会现象。据《中国农民工调查报告》数据显示，南方某地级市每年流动人口犯罪率占犯罪总数的97%，抢劫、偷盗等暴力事件主要是农民工所为。因此，农民工问题在很大程度上直接关系到我国社会主义和谐社会的建构。

      四、政府制度创新的对策性措施

      现行的农民工制度是计划经济体制下二元社会结构的产物。它把公民分为农民和市民，在一个工厂、企业里实行两种不同待遇的用工制度，即“一国两策”。这就使劳动力这个最重要的生产要素不能按市场经济的需求合理配置，造成了诸多的政治问题、经济问题及社会问题等。显然，这种农民工制度早已不能适应社会发展的需要。农民工制度的变革、创新及完善势在必行，刻不容缓。

      （一）加快农民工户籍制度的改革步伐，真正实现农民工身份与职业统一

      现行的户籍制度是我国计划经济体制的产物，是为计划经济服务的。改革开放后，国家逐渐开始实行社会主义市场经济，在这样的制度下，社会资源的配置主要应取决于市场，即社会资源依据市场运行规则在各个领域、行业之间合理流动，从而达到资源的有效配置。一项制度的创设和消亡有一个发育过程，户籍制度亦是如此。要“统筹城乡发展”，要解决“三农”问题，要从根本上解决农民工问题，就一定要改革现行的户籍制度。取消户籍制度是解决或缓解我国“三农”问题的首要环节。目前，政策界和理论界已经形成了一致的看法。政府也在不断地出台新的户籍政策。但是，力度似乎远远不够，步伐似乎依旧蹒跚。自由流动和迁徙是农民的基本权力，而且这样的迁徙有利于社会资源的合理利用和分享。户口制度却人为的为这种流动和迁徙设置了障碍。目前，这样的障碍不仅是制度层面的，更主要的是在长期的制度影响下农民自我形成了一种自卑感和市民对农民的一种心理歧视。改革了户籍制度，消除了农业户口和非农业户口的界限，也就消除了实际上存在的农民非农民的身份制，这就给农民工摘掉了农民的帽子，为从根本上解决农民工的问题准备了体制性的条件。对此，政府应加大对户籍制度改革的步伐，加快取消户籍制度，实行居住地户口登记制度，真正实现国民待遇。

      （二）建立健全农民工工资支付制度和监控制度，确保农民工获取合理收益

      权益保障缺失是农民工问题的症结所在。农民工工资普遍偏低和拖欠问题是当前农民工问题的首要问题。要想从根本上加以解决，就必须把农民工工资纳入到社会规范之中，以此达到制度化、规范化。这需要从以下两个方面去抓：一是把农民工工资与其他社会劳动者的工资标准同一化，不可出现同工不同酬、同工不同时等；二是建立农民工工资合理增长机制。在最低工资标准基础上，随着社会经济发展适时地调整农民工工资标准。对此，首先，政府应建立健全农民工最低工资标准机制，各地必须严格加以执行。合理确定并适时调整最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准。其次，政府应加大对雇佣农民工的企业的监督监控力度，以有效地遏止企业侵犯农民工合法权益的行为。再次，建立健全农民工工资支付保障制度。要想从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题，劳动保障部门要重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。对发生过拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理，切实解决政府投资项目拖欠工程款问题。所有建设单位都要按照合同约定及时拨付工程款项，建设资金不落实的，有关部门不得发放施工许可证，不得批准开工报告。对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度，加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度。

      （三）健全完善农民工社会保障制度，积极稳妥地解决农民工社会保障问题

      农民工在为社会创造财富的同时，财富的享用却被排除在外。目前，农民的社会保障在很大程度被“土地化”。也就是说，土地所承载的生产意义逐渐在被其保障意义所取代。数以万计的农民在城市化的过程中失去了依赖生活的土地，失地的农民陷入到失业的境地。当下，进城务工的农民工其真正“进城”的是其价格低廉的劳动力，随之劳动力的医疗、住房、教育、业务培训等社会权利却仍在乡下，社会公共产品仍然没有对农民工加以开放。农民工的权益政府没有给予制度保障，社会没有给予认可。农民工被弱化、被歧视，被排斥。这一方面影响到社会公正，同时也加大社会交易成本，不利于社会稳定和发展。对此，首先，规范农民工工伤保险机制。政府应依法将农民工纳入工伤保险范围，认真贯彻落实《工伤保险条例》。当前，要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑行业、煤炭等采掘行业参加工伤保险。建筑施工企业同时应为从事特定高风险作业的职工办理意外伤害保险。其次，加快健全完善医疗保障制度。各地区应采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。再次，扩大养老保险的覆盖面。各地区可以探索适合农民工特点的养老保险办法，研究低费率、广覆盖、可转移并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。

      （四）规范农民工民主政治程序，保障农民工依法享有的民主政治权利

      农民工在政治上表现出的更多的是权利的缺位。改革开放后，与城市的接触和工厂生活的体验，农民工的民主意识和能力在不断觉醒和增强。但是，总体上来说，中国的农民工还没有成熟到“能够代表自己而无须别人来代表他们”的程度。农民工依然缺乏管理公共事物的民主意识和能力，依旧缺乏发展意识和发展能力。对此，首先，加强农民工的教育，农民工应通过各种手段和途径不断去提高自身素质。教育是提高农民工自身民主意识和能力的重要途径和手段。要加强法制教育，引导农民工牢固树立法制观念，增强农民工依法维权的能力和履行义务的自觉性。美国社会学家英格尔斯通过对智利、印度等六个发展中国家的6000人的实证调查研究，最终指出学校、大众传播媒介、工厂以及城市经验等是实现个人从传统走向现代的最重要的背景因素。其次，完善农民工组织化建设。权利必须通过组织的力量才能实现。诚如美国政治学家塞谬尔·亨廷顿指出：“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。”[2]给农民以国民待遇是一种合理政治主张。但是，要真正的实现农民国民待遇就必须充分的把农民工组织起来，最大限度地把农民工组织到工会中去。通过工会组织，农民工不仅可以增强其作为一个社会群体的谈判地位和主张权利的“话语权”，而且还可以培育他们的现代意识，譬如，法制观念、市场规范、风险意识等。再次，政府通过法制、监督、舆论等外部社会环境的完善来提高自身农民工民主政治权利。当前，要着力健全民主议事制度，让农民工享有知情权、参与权、管理权、监督权；要建章立制，实行民主决策。

      五、结束语

      农民工问题是在特定的历史条件下逐渐形成的。解决农民工问题是一项复杂的系统工程，这不仅关系到农民工的切身利益，同时也关系到整个社会稳定和发展。农民工问题之所以成为问题，其原因既有历史和现实层面的，亦有体制和机制层面的，也有客观国情和主观思想层面的。这就决定了农民工问题的解决，乃至整个“三农”问题的解决是一个长期的过程，需从各个方面全面加以解决。政府应规范制度、加强监督，社会应积极创造环境，农民工个人应主动提高自身素养，提高维权意识。唯有此，农民工问题才能真正的得以解决，构建社会主义和谐社会的宏伟目标才能顺利实现。

      参考文献

      [1] 陆学艺.农民工问题要从根本上治理[J]．特区理论与实践：2003，（07）：31

      [2] [美]亨廷顿等著，汪晓寿等译．难以抉择：发展中国家的政治参与[M]．北京：华夏出版社，1989：6

      （本文载于《西安交通大学学报（社会科学版）》2009年第1期，发表时有删节）

      作者简介：钟海，男，陕西子洲人，西安财经学院政治与行政学院讲师，主要从事农业经济与农村政治发展研究。