安得广厦千万间 大庇天下农民工

CSRA

作者：叶兴庆

来源：《中国发展观察》2009年第12期

 

解决进城农民工居住问题，是城镇化的必然要求，是促进经济持续增长的重要抓手，应当尽快摆上议事日程。与就业问题一样，居住问题也关乎人的尊严

　　农民工是我国工业化城镇化与城乡二元体制交互作用的特殊产物。关注农民工，既要关注他们当前的就业和收入状况，也要关注他们的长远出路;制定农民工相关政策，既要针对部分农民工今后将要回到农村而设计相关农村政策，也要针对越来越多的农民工将难以回到农村而设计相关城市政策。解决进城农民工居住问题，是城镇化的必然要求，是促进经济持续增长的重要抓手，应当尽快摆上议事日程，采取有力措施逐步推进。

　　越来越多的进城农民工难以回到农村

　　据国家统计局农民工统计监测，截至2008年底，全国农民工总量为22542万人，其中到本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人。从长远看，农村富余劳动力进城务工人数将长期持续增加。进城农民工一头连着农村，一头连着城市，既是我国城镇常住人口中的特殊群体，也是我国农村户籍人口中的特殊群体。今后他们将何去何从，是留在城市还是回到农村，不仅事关他们本人的福祉，而且事关城乡如何统筹发展。

　　不少人认为，在我国城镇化进程中，农村劳动力将长期在城乡之间双向流动就业，城里有工作时就到城里打工，城里没工作了就回乡务农;农民工在农村有承包地、宅基地，大部分人最终都将回到农村;城市基础设施和社会保障体系的承受能力有限，当务之急是满足城市现有户籍人口的基本需求，没有余力覆盖进城农民工;新农村建设需要劳动力，农民工应当回到农村去。

　 我们认为，经过20多年持续向外转移，进城农民工的生活经历、转移动因、心理特征、未来憧憬等情况正在发生深刻变化。尤为突出的是，越来越多的农民工今后将难以回到农村。

　　第一，新生代农民工难以回到农村。出生于上世纪50年代和60年代的第一代农民工，生长在农村、从事过农业生产、主要资产在农村，外出务工的主要动因是增加家庭收入，到一定岁数后大多会回农村。但70年代以后出生的新一代农民工，大多是初中毕业即外出打工，没有务农经历，对土地和故乡的眷恋很轻，外出务工的动因从单纯增加收入，转向改变命运、转换身份。经过若干年的城市生活，多数新一代农民工不再认同自己的农民身份。新一代农民工的通婚半径扩大，男女双方来自不同地方的越来越多，今后既难以回男方老家，也难以回女方老家。

　　第二，举家外出农民工难以回到农村。老人、孩子、配偶在农村，自己单独在外打拼的务工劳动力，若干年后他们中的大部分人将回到农村。但越来越多的劳动力已不再是单独外出，而是举家外出。据国家统计局资料，2008年全国农村举家外出务工劳动力达到2859万人，占外出务工劳动力的20.36%。这些人基本脱离了农业生产和农村生活，回老家的次数逐年减少。随着在务工地稳定居住的时间延长，他们融入现居住地的意愿比较明显，呈现明显的“移民化”趋势。

　 第三，生活水平落差决定了农民工难以回到农村。农民工虽然处于城市底层，收入和生活水平大大低于城市其他阶层，但比在老家农村要好得多。一旦回到农村，仅靠老家的几亩承包地，不可能维持其收入和生活水平不下降。在这次百年一遇的国际金融危机的冲击下，部分农民工暂时回乡，但很快又陆续外出务工，回去后不再出来、特别是选择重新务农的人很少。据国家统计局今年春节后开展的一次大样本调查，春节前返乡农民工为7000万人左右，春节后80%以上已经进城务工;在需要重新找工作的返乡农民工中，打算收回耕地自己耕种的仅占0.3%。这次国际金融危机对农民工就业的冲击，为检验农民工能否回到农村、能否回到农业，提供了一次难得的“压力测试”。“测试”结果表明，农民工转移就业具有很强的不可逆性，一旦转移出去了就很难再退回来。

　 是该把解决进城农民工居住问题提上议事日程的时候了

　　面对越来越多的进城农民工难以回到农村的客观趋势，农民工政策的着力点需要进行新的调整。在继续抓好农民工技能培训、就业服务、子女入学、社会保障等问题的同时，从现在开始，就应当高度关注并着手解决农民工的居住问题。

　　从维护人的尊严看，理应着手解决农民工的居住问题。目前，外出农民工的居住问题主要通过两种途径解决。一是用人单位提供的集体宿舍。如建筑施工企业的务工人员绝大多数居住在工棚中，劳动密集型制造企业的务工人员多数居住在企业集体宿舍。二是自己租房。如批发零售、餐饮服务等行业，务工人员自行租房比例较高。无论是单位宿舍还是自行租房，条件都很简陋。特别是举家外出的这部分人必须租房住。尽管到目前为止，我国城镇化过程中还没有形成明显的贫民窟，但农民工集中租住的地下室、城中村、城乡结合部比一些国家的贫民窟好不了多少。农民工租住的场所，不仅人均面积小，而且生活设施不配套，有些还存在不同程度的安全隐患。第一代农民工只要能找到一份工作、能按时拿到工资就心满意足，对恶劣的居住条件尚能忍受。新一代农民工则明显不同，他们对居住环境的敏感程度越来越高。与就业问题一样，居住问题也关乎人的尊严。必须从维护农民工的人格尊严、保障其居住权的高度，来看待解决他们居住问题的迫切性。

　　从城镇化的客观趋势看，必须着手解决农民工的居住问题。2008年，我国城镇化率为45.68%，城镇人口为6.067亿人;2020年，这两个指标预计将分别达到55%和7.975亿人。城镇化率提高、城镇人口增加，主要来源是农民进城。尽管已经进城的部分农民工将会回到农村，但今后转移出来的农村人口会更多，最终有一个庞大的迁移人口群体将会脱离农村、沉淀在城镇。顺应城镇化的客观趋势，必须从多方面入手，长久接纳进城农民。居有定所，是农民扎根城镇的基本条件，是最终实现市民化的必然要求。

　　从促进经济持续增长看，需要着手解决农民工居住问题。无论是当前扩内需、保增长，还是今后推动经济持续增长、力争把我国经济高速增长期保持得更长些，都需要产业规模大、产业链条长、乘数效应高、市场前景好的支柱产业来拉动。到目前为止，还找不到比房地产更好的产业来担当此重任：房地产投资占城镇固定资产投资的20%以上，是规模最大的单一产业;不仅拉动上游产业，而且拉动下游居民消费;城镇人口持续增加，住房刚性需求潜力巨大。房地产投资以市场主导的企业自主投资为主，是民间投资的代表，是判断经济走势的标杆。我国经济能否真正走出本轮周期的谷底，很大程度上取决于房地产投资能否回升到正常增速。即便是美国这样的发达国家，本世纪以来经济增长的产业支撑是房地产业，下一阶段经济复苏仍然要靠房地产业的企稳回升。在90年代以来我国经济快速成长中，房地产业发挥了明显的拉动作用;在今后较长时期内，仍然需要发挥房地产业对经济增长的支撑作用。大量难以回到农村的进城农民工的存在，为房地产业提供了巨大的发展空间。

　　从部分地方的实践看，可以着手解决农民工居住问题。主张着手解决农民工的居住问题并非天方夜谭、遥不可及，而是有现实基础、成功经验。例如，位于城乡结合部的北京市顺义区李桥镇，常年居住着2万多个外来务工人员，全镇15605户居民户中，有2168户向外来务工人员出租房屋。为解决散居带来的种种问题，李桥镇引导企业把职工住宿条件纳入项目建设规划，要求为招用的来京务工人口提供统一住宿。目前已建樱花园机场公寓、后桥公寓2家来京人员集中住宿区域。其中，首都机场集团公司樱花园公寓占地35亩，拥有4栋楼房，31个单元，372套房间，可容纳3868人居住。又如，重庆、广西等地已率先把进城农民工纳入经济适用房配售范围。广西平果县在县城修建进城务工农民及低收入居民生活小区“龙江新城”，安排建设3400套住房，按经济适用房政策配售给3000户在县城就业的农民工、400户国有企业改制下岗失业人员家庭，让一大批来自本县和外地的农民工在平果县城安居乐业。这些做法充分表明，解决好农民工的居住问题是可以做到的。

　　把解决进城农民工居住问题作为促进经济平稳较快增长的着力点

　　解决好进城农民工的居住问题，是城镇化过程中不可回避的艰巨任务。要根据走中国特色城镇化道路的要求，顺应城镇化的一般规律，调整城镇建设规划的指导思想，把包括农民工在内的全部常住人口作为编制规划的依据;调整房地产业发展布局，促进房地产业从注重一线城市，转向注重中小城市和小城镇，从注重现有城镇人口的住房需求，转向注重进城农民工等新增城镇人口的住房需求;调整城镇住房保障政策，把农民工纳入廉租房和经济适用房保障范围，为农民工建立住房公积金。这是一个长期过程，需要统筹考虑，从长计议，逐步推进。当前，应结合扩内需、保增长，从以下方面入手解决农民工居住问题：

　　第一，把农民工公寓建设纳入保障性安居工程范围。一些地方的实践表明，在外来务工人员集中的产业园区，统一建设农民工公寓，统一出租给用工企业，再由务工人员向所在企业申请租住，是解决务工人员居住问题的成功做法。农民工公寓是公共租赁房的一种，其租金介于市场租金与廉租房租金之间。建议扩大保障性安居工程内容，把农民工公寓建设纳入扶持范围，引导地方政府和企业建设面向农民工的低租金住房;允许使用园区一定比例的工业用地建设农民工公寓，允许农村集体经济组织利用集体土地建设农民工集体宿舍。

　　第二，逐步把农民工纳入廉租房配租范围。住房和城乡建设部等部门刚刚制定的《2009-2011年廉租住房保障规划》提出，三年内国家将基本解决747万户“现有城市低收入住房困难家庭”的住房问题。但这并不包括进城农民工。建议尽快调整全国廉租房建设规划，大幅度增加投资和建设规模，鼓励有条件的地方特别是中小城市逐步把农民工纳入廉租房配租范围。

　　第三，逐步把农民工纳入经济适用房配售范围。目前经济适用房仅占城镇住房供应总量的5%，这限制了配售范围，特别是绝大多数地方把农民工排除在外。扩大经济适用房建设规模、允许农民工购买，短期看城市政府要损失土地出让收入和房地产税费收入，但长远看有利于农民工定居和扩大消费、从而有利于当地经济发展。建议住房和城乡建设部等部门在制定经济适用房建设规划时，应综合考虑城市低收入居民、拆迁和征地安置、进城农民工等的住房需求，制定更积极的经济适用房发展规划，大幅度提高经济适用房供应总量;总结推广广西的经验和做法，允许已在当地居住一定年限、符合当地政策规定的收入水平的进城农民工家庭购买经济适用房。

　　第四，扶持农民工在城镇购房定居。在进城农民工中，有些人进城就业时间较长、已有一定积蓄，有些人甚至创业有成。他们中的部分人已在城市购房，圆了安居梦。据有关部门前些年调查，约5%的农民工已自购住房。对这部分人的购房潜力不可低估，如果在公积金、购房贷款、有效抵押物等方面予以支持，这种潜力将源源不断地释放出来。建议有条件的地区为进城务工人员建立住房公积金，缴存满一定年限后允许其申请住房公积金贷款购房;对进城农民工申请银行购房贷款，实行与城镇居民同等待遇;针对农民工的特点，完善购房贷款政策，允许有在城镇购房定居意愿的农民工，将农村的住房、宅基地和承包地作为购房贷款抵押物;探索宅基地换房的具体操作办法，提高农民工进城购房定居的经济实力。

　　作者单位：国务院研究室农村司

CSRA

CSRA评论：

也许有权者，只需把他们当作“人”看待就足够了。

我认为我们现在似乎还没到保护动物保护植物的境地，同一物种，能有起码的平等也许就善莫大焉。

把他们，其实也是我们，当作人，尊重他们最起码的生存权，是太多的所谓的人，需要做的事情。