二、新生代农民工面临的城市融入困境 进入新世纪后,国家的农民工政策经历了不断的调整,农民工在城市生存的整体环境有了明显的改善,他们有了更多的自由和发展机会。但是,之前国家还从没有像2009年一号文件那样明确地提出农民工的城市化政策,这个一号文件要求放宽中小城市的户籍限制,推进80后、90后新生代农民工的城市化,这是一项具有重要历史意义的政策转变。但是,这样的政策转变是渐进性的,没有涉及到大城市户籍限制的放开,而政策从提出到落实,不是一个简单的过程,会触及到各个层面的不同解读和发挥问题。政策演变虽然使农民工看到了城市化的希望,但是却不能马上满足他们的城市化要求。对新生代农民工来说,更是如此,他们面临着三方面的城市化张力:政策的“碎步化”调整与他们越来越强烈的城市化渴望和要求之间的张力;他们对城市化的向往与他们实现城市化的能力之间的张力;中央城市化政策与地方落实城市化措施之间的张力。 (一)融入城市社会的机会公平问题 什么样的机会状况才是公平的呢?最直白的解读就是,在国家政策上,不论是城里人还是农村人,不论是本地人还是外来的人,只要是本国公民,就享受同等的待遇或权利,当然也承担同等的义务。把这种看法上升到理论层面,最集中反映的就是公民权理论,而“公民身份是社会政策学的核心概念[4]。”虽然公民这个概念是2000多年前希腊哲学家亚里士多德提出来的,带有排斥妇女、儿童、奴隶和乡下人的概念,但是到了20世纪,这个概念被上升到体现人类文明的一种标志,其含义发生了很大的变化,T.H.马歇尔认为“,西方‘文明’社会在18世纪的首要任务不是改善社会环境,而是发展公民权利(civil rights),包括公民自由、财产权利和法典。”[5]在他看来,进入19世纪,又发展出政治权利(political rights),进入20世纪,出现社会权利(social rights),由此,公民身份的发展得以最终完成。他认为,这些权利可以保证所有公民拥有“一种普遍富裕、有实质内容的文明生活”。[6]虽然马歇尔的线性公民身份进化理论遭到各种批判,但是他阐述的公民身份内涵却受到广泛的肯定,并且将公民身份与社会政策进行了有效的链接,为现代社会政策制定提供了基本的理论平台:“执行社会政策是现代西方公民身份发展不可分割的一部分。这样一来,社会层面和社会平等问题最终进入了公民身份议程之中。”[7]也就是说,每个公民享有这些权利的公平机会。这就是我们在讨论新生代农民工融入城市问题时的一个重要的理论支撑点。 这里将马歇尔的公民理论加以引申,用机会公平视角来理解,那么,所有的中国公民都应享受平等的就业机会、居住机会、受教育机会、社会保障机会、社会参与机会、起码的医疗卫生服务、基本生存安全等由国家社会政策提供的福利权利。 对新生代农民工而言,也不例外,具体到他们在城市的生存、发展以及融入,最需要关注的是城市是否给予他们与城市其他人口同等的机会以及国家是否确保他们的公民身份。当然对这些问题的研究和讨论已经比较多了。如陈映芳以“市民权”概念(“citizenship”或“urbancitizenship”,陈映芳以此概念指中国社会中拥有居住地城市户籍的居民所享有的身份及相关权利)入手,考察了从农村地区流入城市的迁移者在城市中的身份和权利问题,探讨了这些乡-城迁移人员成为“非市民”的制度背景和身份建构机制(陈映芳,2005)。洪朝辉认为,中国的农民工在迁徙、居住、工作和求学等四大社会权利方面受到长期的制度性歧视,他们自由和平等地离开农村、定居城市、获得就业、接受教育的权利和机会遭到排斥和剥夺(洪朝辉,2007)。苏黛瑞直接从公民权角度提出农民工在城市的不平等地位,认为,“只依靠市场本身是无法为外来人口的公民权问题提供成熟的或者永久性的解决方案的。”[8](苏黛瑞,1999)2006年国发5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》虽没有直接提到农民工的公民权问题,但所列的具体内容已经折射出国家对解决这个问题的关注:“农民工面临的问题仍然十分突出。主要是:工资偏低,被拖欠现象严重;劳动时间长,安全条件差;缺乏社会保障,职业病和工伤事故多;培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难,经济、政治、文化权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。解决好这些问题,直接关系到维护社会公平正义,保持社会和谐稳定。”为此,该文件提出了提高农民工工资、将农民工纳入社会保障和城市公共服务体系、确保农民工子女享有平等的教育机会、深化户籍制度改革等政策。这些都是针对农民工的社会政策,涉及到就业、收入、社会保障、医疗、教育、居住以及社会参与和政治参与等等领域。如果这些政策能真正落实下去,得到执行,那么该文件的出台确实具有里程碑的政策意义。在刚过去的十多年中,中国的社会政策并不是没有改善,但是,却不足以为新生代农民工的城市融入提供最基本的公平机会支持,这在一定程度上弱化了新生代农民工城市化的能力。对于新生代农民工群体来说,他们跟老一代一样,在城市打工,但是既不能“安居”,也没法“乐业”。凭目前他们的收入水平,他们根本没有能力在城市购买住房,而且也没有能力去租住像样的房子。同样,对于城市的低收入者来说,他们的收入水平也跟农民工一样,但是他们却享受到政府提供的廉租房政策和房屋补贴福利等,而农民工却没有这样的待遇和权利。如果农民工能享受到这样的政策,那么他们即使收入低一些,也可以在城市稳定地生活下去,至少可以“安居”。而今他们不但不能住上城市条件比较好一点的房子,而且他们在城市的居住还经常是不安稳的,尤其是那些居住在城市低矮简陋的城中村房子、郊区农民房子的人们,随时都有可能因城市扩张拆迁而不断地搬家。我们碰到的不少农民工向我们诉苦说,在某地刚住得熟悉一点,就要搬家。一个年轻的农民工在北京打工一年多,已经搬了三次住处。他们在城市的居住权是得不到任何法律和政策的保障的。 同样,他们也没有获得相对稳定的就业权利和保障,不能享受基本的就业福利。虽然从上世纪90年代中期开始,城市居民的就业安全受到国有企业改制的影响而降低,但是政府推出一系列政策,对受影响的市民进行就业救济、就业培训和再就业工程等,在一定程度上降低了他们就业风险,提升了他们的就业福利。从新世纪开始,国家在逐渐地完善对农民工的就业政策,从清理民工工资被拖欠问题到改善他们的就业环境等,这些政策均在试图确保他们的就业权益。但是,在最近这次金融危机冲击下,2009年曾有2000多万农民工失去工作,返回农村,他们基本上没有享受到城市居民那样的就业政策待遇。农民工在城市仅仅是获得干活赚钱的机会,至于与就业相关的福利待遇,更不能与城市职工相提并论。即使是工资,农民工还不能获得完全兑现的保证,最近的调查显示,仍有一部分农民工曾1次,2次或多次被无故拖欠或克扣工资(其中8.85%和4.39%的农民工分别认为“1到2次”和“多次”被无故拖欠或克扣过工资)。当然,还有不少农民工没有获得同工同酬的待遇。与就业有关的第二个问题就是加班和休息问题。农民工中只有56.19%的人享有8小时工作权利,有43.31%的人每天工作达9小时到14小时,还有少数人每天工作多达15小时以上,处于超强度劳动状态;至于节假日休息情况,调查显示,2009年第三季每周休息2天的农民工只占27.52%,不到三分之一;36.24%的人每周只休息1天时间;还有27.78%的农民工每周很少有休息或没有休息。更恶劣的是,还有24%左右的农民工很少领到或基本上领不到加班工资,这不仅仅是同工不能同酬问题,而是权益受到严重损害的问题。 同时,大多数农民工也不能享受企业提供的职业技能培训。有46.35%的农民工没有参加过任何职业技能培训,有50.88%参加过职业技能培训,刚超过一半;在接受过培训的农民工中,有8.08%的农民工反映,他们的培训是由家乡所在地政府提供的,5.76%的人反映他们的培训是由家乡所在地的民办机构提供,有15.2%的民工享受到了进城务工所在地政府提供培训的权利,还有7.31%的农民工在进城务工所在地参与民办机构提供的培训;尤其值得注意的是,23.5%接受过培训的农民工是自己掏钱买培训,只有2.65%的农民工完全免费享受政府提供的培训,还有16.68%的人自己掏一部分钱,而政府或单位也掏一部分钱,用于职业技能培训。我们的调查表明,农民工以在流入地自费参加职业培训为主,而政府和单位提供的免费职业培训很有限,也无法与城市职工享受的职业培训相提并论。城市职工不但享受单位提供的各种免费培训,而且还享受所在地街道、社区提供的各种培训,但农民工就没有这样的待遇和权利。 另一个颇受关注的问题是城市社会保障制度与农民工的关系问题。从公民权理论来看,享受社会保障权利的水平是农民工在城市社会融入程度的重要标志之一,中央文件也明确要求把农民工纳入到城市社会保障制度中去。而现实又是怎样的状态呢?我们的调查,参加外来务工人员社会保险的农民工达到51.24%,其中参加城镇职工养老保险的达到53.04%,参加城镇失业保险的达到23.97%。在上世纪90年代,城镇社会保障制度基本上还没有向农民工开放,而现在有超过半数的农民工参与到城镇社会保险,这表明农民工在城市享受更多的权利。但是,还有将近一半的农民工还没有参加城镇社会保险,尤其是三分之二以上的农民工没有参与到城镇失业保险。即使参加了城镇社会保险,但不能确保他们能享受社会保险的成果。农民工具有很强的流动性,以前的社会保障制度不能确保农民工的社会保障能随着他们流动而转移,进行异地转移和接续,而最近国家已经出台政策解决这个问题,但是是否有效,还难以确定。中国的社会保障制度是以区县为单位,具有“碎片化”的特点,虽然有部分农民工加入到城镇社会保障体制,但是由于这种“碎片化”特点以及他们的户籍问题,因此,他们却不能有效地在区域间、城乡间平等地享受社会保障。 虽然大多数新生代农民工还没有结婚、生育,但是他们即将面临结婚、生育问题,至少在他们融入城市这个问题上已经考虑到这些问题。农民工子女在城市的教育遭遇,显然是他们不得不考虑的。“如果小孩教育能够解决,我们都想在这边安家,谁想两地分居啊?”这是农民工们共同的心声。我们的问卷调查显 示,子女真正享受免费上城镇公办学校的农民工只占4.81%,而子女缴费上城镇公办学校的农民工也不到10%,两者之和不到15%,即使包括子女上城镇民办学校的农民工,也只占21%左右,还有一些农民工把部分子女留在家乡上学,把部分子女带在身边上学。由此可见,只有三分之一的农民工把子女带在身边上学,三分之二的农民工将子女留在家乡上学;而将子女带在身边上学并免费接受义务教育的农民工只占将子女带在身边上学的农民工的八分之一。如果现行的城市教育体制不进行彻底的改革,那么,子女教育问题将是农民工融入城市、实行“市民化”的重大障碍之一。目前农民工子女在城市面临的是“上不起学”和“得不到好的教育”这样两个问题。 新生代农民工在这样的社会状况中越来越表现出一定的不适应和张力:越来越多的新生代农民工对工作条件和环境的要求比对收入的要求更高,他们不愿意加班加点,更不愿意做劳动强度大的工作;他们一方面追求更轻松的白领般的工作,另一方面由于技能有限而难以如愿,所以一边是民工荒而另一边是不少农民工找工作难;与此同时,他们赚那么低的收入不足以满足他们对城市生活的高追求,所以他们也加入到城市的“月光族”之中;他们看不到城市向他们打开接纳的大门的希望,也担心自己在城市生活的能力,等等。总之,当新生代农民工强烈地要求成为市民的时候,横在他们面前的是机会的不平等。从政策上看,至少有五大“拦路虎”:首先,从国家目前的就业政策来看,并没有将农民工在城市找不到工作,作为“失业”来对待,没有将他们纳入城镇失业率统计范围,由此也没有为他们提供相应的失业和再就业政策和待遇。其次,农民工在城市获得了就业权和机会,但是,却没有获得相应的职业福利,包括休息权、就业保障权等。第三,他们虽然参与一些社会保障,但是由于社会保障的“碎片化”,他们无法享受到真正的方便和保障。第四,农民工子女在城市还碰到这样或那样的公平教育障碍,尤其是在免费义务教育方面,他们还是被当成另类看待,有各种各样或明或暗的制度性门槛。最后,城市还没有为农民工提供与城镇居民同等的住房安全保障权利,不但城市廉租房、经济适用房政策没有覆盖到农民工,而且在城市拆迁政策方面根本没有考虑到农民工居住的稳定利益问题,而只考虑城镇居民的房屋产权利益,农民工实际上在城市拆迁和重建中是最容易受到驱赶和不重视的群体。 (二)社会政策文本与实践的错位 一方面我们看到现行社会政策还有不少障碍,对新生代农民工的城市融入产生了消极的影响,另一方面,一些调整好的利好的社会政策并没有产生如决策者所预料的那么好的效果,即使一些推进公平化的社会政策也并没有得到真正的落实,造成农民工实际能享受到的机会和权利,存在着政策文本规定与实践之间的严重错位:不少规定停留在文本上,根本无法执行,与此同时,还催生出不少规避行为和做法,抵消了社会政策的效力。 就拿新修改的《劳动合同法》来说,它对保护工人的权益来说,在条文的规定上有了很大的进步,至少将农民工和城镇职工放在同等的劳动主体上看待,但是在落实上面临着地方政府、企业以及其他制度的相应制掣。地方政府的相关部门因管理人员数量少而无法实行监督《劳动合同法》的落实情况。某沿海城市有400多万外来打工者,而劳动监督部门却只有4位管理人员,他们每天坐在办公室连接投诉电话的工作都忙不过来,何况还要处理投诉的案件,他们反映:根本没有时间去企业调查和监督,如果不直接投诉到他们那里,案件就根本没有机会获得处理。显然,如此薄弱的监管力量确实无法适应中国当前这个劳动纠纷高发时期的监管工作。而地方政府在GDP政绩观的指导下,实际上把《劳动合同法》视为不利于促进经济增长的法规,因此能规避就尽可能规避,不能规避的想办法规避。就拿上面这个有400万流动人口的城市而言,当地的劳动管理部门曾多次向市委和市政府申请增加管理人员编制和经费,但都没有获得回应和支持,据劳动管理部门负责人理解,如果增加他们的编制和经费,会不利于当地的企业发展。有研究表明,目前这种乡城移民者管理体制对城市政府来说是利益最大的(陈映芳,2005)。至于大量中小企业,还没有摆脱靠降低劳动力成本盈利的机制,因此能不给劳动者权益,就尽量不给,还处在将劳动者视为主要的赚钱工具阶段,还没有考虑到如何将企业发展与确保劳动者权益结合起来这样全面发展的问题,更没有考虑到对劳动者的尊重是人类最高文明的价值要求。 同样,其他社会政策也有相似的遭遇。从2003年开始,国务院相关部委推出一系列农民工技能培训政策。2003年9月,国务院办公厅下发由农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部和财政部共同制定的《2003~2010年全国农民工培训规划》,规划对培训工作做出了具体部署,明确了农村劳动力转移培训工作的目标任务。2004年,农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部和建设部共同组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”(简称为“阳光工程”)。2006年4月,劳动保障部和国家开发银行联合下发《关于实施农民工培训示范基地建设工程的通知》,决定共同组织实施“农民工培训示范基地建设工程”。后来团中央还出台了进城务工优秀青年培训计划。实际效果是,不到三分之一的农民工享受到这些政策举措,而接受过培训的农民工并不都能获得技能的提升。这些政策之所以名号响、效果不显著,一方面在于出台政策的部门并没有配以充足的资源,另一方面是培训机制存在严重的缺陷。尤其是机制的缺陷,那是致命性的,它表现为:1.垄断培训资源的管理部门不愿放弃对资源的使用,把所有培训任务安排给自己下属的培训机构来承担,而缺乏社会培训机构的参与,这样容易造成这些部门下属的机构拿到培训资源而不真正搞培训的现象,因为缺乏对培训质量进行有效的监督和鉴定。2.培训脱离市场需求,出现“名至实不归”的问题,表现为在流出地搞培训而不了解流入地对技能的需求,因此,有农民工反映说,参加培训对找工作并没有什么帮助。3.流出地政府热衷农民工就业技能培训而流入地政府则不热衷,这种“一头热”的结果是,流出地政府想搞好民工培训但缺钱,而流入地政府有钱却不想搞农民工培训。4.现在有的流入地府也开始搞农民工职业技能培训,但是它们却只为自己辖区的农民工提供这样的政策服务,如某省实施的农民工培训政策,很有特色的“一户一技能”培训计划就是针对省内农民工。该省在就业服务的下一步工作措施中,也是将“加强本省农村劳动力转移就业,优化人力资源配置”作为重要工作安排。 解决农民工子女义务教育问题,是另一项喊得比较响的社会政策举措。早在1998年,教育部、公安部联合颁发的《流动儿童少年就学暂行办法》就规定,流动儿童少年的就学形式,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可入民办学校、专门招收流动儿童少年的全日制公办中小学附属教学班(组)或者简易 学校就读。2001年,国务院印发的《关于基础教育改革与发展的决定》进一步明确地要求,“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2003年9月,国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,指出地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善的保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制,使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善,九年义务教育普及程度达到当地水平;农民子女与城市学生上学收费一视同仁。2006年1月,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)进一步要求将农民工子女义务教育纳入当地教育规划。安排农民工子女就读公办学校,并按当地政府规定的项目和标准收费,不得加收借读费及其他任何费用。家庭经济困难的农民工子女纳入“两免一补”大范围。我们的调查表明,与前五年相比,有越来越多的农民工子女进入公办学校接受义务教育,但是,他们并不是免费的,而都要交纳相应的“赞助费”,尽管国家乃至许多省级政府在政策上规定,农民工子女在流入地享受九年义务教育的权利,但是,学校照样要求农民工交纳“赞助费”,这不是个别现象,而是一种普遍的行为。我们访谈的农民工都反映这一点“:孩子不上学不行啊,现在公立小学听说像我们这样的,进去一年需要交4500块钱,这么贵,我们交不起啊,尽管这样,我们还不一定能上公立学校,私营的那就更贵了,并且教学质量还没有保证,他们市民上公立学校就可以不交钱。”“我的老婆和两个孩子都与我住在一起,老婆没工作,在家干家务,照顾小孩。我的大儿子9岁,小儿子才4岁。大儿子在附近的民办学校上学,每学期需要缴费1700元。如果要去本地的公立学校上学,需要交赞助费1万元,我当然交不起。我的小儿子在幼儿园,每月需要交300元。” 这种学校要求收取“赞助费”的做法难道是学校自身规定吗?如此普遍做法难道地方政府不清楚不了解吗?这实际上涉及到我国教育制度的问题。在这一制度中,地方政府是义务教育的主要责任者,承担着支付本地义务教育的大部分资源的重担,外地孩子在本地接受义务教育,也就意味着增大它们的教育负担,却不能彰显它们的政绩,存在着权利与责任不对称的问题。因此,尽管上级政府大力倡导解决农民工子女义务教育问题,但是,地方政府则暗中支持各个学校以各种名义和方式向农民工(乃至外来人口)收取“赞助费”,这种做法起到一举两得的效果:一是,如果真的想进流入地学校念书,就得交纳“赞助费”,增加教育收入;二是,逼迫那些承担不起“赞助费”的农民工将孩子留在家乡,减轻流入地的人口和教育压力。 从以上三方面重要社会政策的实践遭遇中,我们可以得出这样几点看法:首先是,有关农民工的社会政策都是以不改变农民工的流动为前提而设计出来的,或者说是以确认他们的目前流动状况为基础的,而没有计划将他们真正纳入到城市化进程,因此,这样的政策为地方政府(特别是流入地政府)提供了很大的自由空间。其次,这些政策是在现有的行政制度框架下出台和实施的,并不是以改革这个制度框架为目的,因此,这些政策一旦与制度框架相矛盾、冲突,就会被这个框架化为乌有。最后,任何社会政策的实施还要依靠惠及对象的讨价还价能力,不论在《劳动合同法》规定的三方谈判机制中,还是在与政府的谈判上,农民工都是非常弱势的,是几乎可以不被重视的对象,因此,尽管国家出台了这样那样的社会政策,但是,农民工没有组织力量、强有力的手段去坚持和维护这些政策给予他们的权益。 所以,现有有关农民工的所有社会政策只能使农民工在城市社会处境得到一些改善,但无法使他们“市民化”。现有的社会政策还不足以破除城乡二元体制和“各自为政”的地方行政管理体制,因此,“市民化”的社会政策首先应以改革这种体制为前提和重点,使农民工真正进入城市进程,或者成为“城市化的必然要求”。 |